Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., I SA/Wa 975/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r., I SA/Wa 975/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. ze skargi K. L. i E. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących K. L. i E. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu.

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku K. L. i E. L. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r., l.dz. [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków działki oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. K. stanowiącej część układu ruralistycznego wsi K. wpisanego do rejestru zabytków wraz z otoczeniem - utrzymał decyzję własną w mocy.

3 Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan sprawy:

4 Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. (data wpływu do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]) przekazanym Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego K. L. i E. L. zwrócili się o wyłączenie z rejestru zabytków działki nr [...] położonej na terenie układu ruralistycznego wsi K. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r.

5 Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków działki oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. K. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskowana działka jako pojedynczy element przestrzenny zespołu ruralistycznego, w swoim układzie i formach współczesnego zagospodarowania, składa się w całości na zespół ogólnych wartości, będących podstawą wpisu wsi K. do rejestru zabytków.

6 Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócili się K. i E. L. W uzasadnieniu podnieśli, że w dacie kiedy zakupili działkę nr ew. [...] tj. w 2003 r. Wójt Gminy K. zapewniał o przekształceniu działki na budowlaną. Ponadto działka ta została przekształcona z rolniczej w rekreacyjną w związku z czym doszło już do zmiany jej pierwotnego charakteru.

7 W decyzji z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wieś K. oraz obszar terenów otaczających, związanych przestrzennie i krajobrazowo, stanowi spójny i jednorodny krajobraz kulturowy i układ ruralistyczny o charakterze rolniczym i osadniczym, w którym zapisane i utrwalone są typowe dla kultury osiedlonych na bagiennym polderze menonitów fryzyjskich formy zagospodarowania terenu. Zdaniem organu istniejący stan zachowania wsi odpowiada stanowi historycznemu, zaś zmiany, wprowadzone w latach 1957 i 1966 nie wpłynęły na zatracenie wartości historycznych tego terenu. W ocenie organu działka, której wykreślenia z rejestru zabytków domagają się skarżący, jako pojedynczy element przestrzenny zespołu ruralistycznego, w swoim układzie i formach współczesnego zagospodarowania, składa się w całości na zespół ogólnych wartości, będących podstawą wpisu wsi K. do rejestru zabytków. Działka ta, mimo występującego zagospodarowania o charakterze rekreacyjnym, wywołującego pewną dysharmonię krajobrazu historycznego układu ruralistycznego, stanowi integralną i istotną część zabytkowego układu ruralistycznego wsi K.

8 Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu administracji. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte u odwołaniu od decyzji I instancji.

9 W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

12 Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawy zakończonej wydaną przez niego w tym przedmiocie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zainicjowanej wnioskiem K. L. i E. L. o skreślenie z rejestru zabytków działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] gm. K.

13 Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

14 Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych ma ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, publ. ONSAiWA 2007/3/61 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 - baza orzeczeń nsa.gov.pl)

15 Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w sprawie niniejszej, że ratio legis omawianej regulacji prawnej pozostaje także aktualne w sprawie zawisłej w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Także bowiem, przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a, w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. I OSP 13/09, publ. ONSAiWA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011 r. I OSK 799/10, LEX nr 1079832).

16 Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w związku z wnioskiem skarżących o skreślenie działki nr ew. [...] z rejestru zabytków jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pracownik organu – Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków [...]. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Ministra. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji.

17 Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do podnoszonych w skardze argumentów.

18 Rozpoznając ponownie sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć raz jeszcze sprawę objętą wnioskiem K. i E. L., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.

19 Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.