Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., I SA/Wa 623/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., I SA/Wa 623/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi L. W. i J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących: L. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz J. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1992r.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

4 Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992r., stwierdził nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

5 Rozpatrując sprawę na skutek wniosku złożonego w imieniu wspólnoty gruntowej M., wniesionego przez L. W. i J. R., decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2007r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - po uprzednim wezwaniu wnioskodawczyń do nadesłania dokumentacji wskazującej: na formę prawną w jakiej działa wspólnota, kto jest upoważniony do jej reprezentacji, jak też potwierdzających prawo wspólnoty do przedmiotowego gruntu - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r.

6 Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożyła L. W., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowym wymogiem

7 formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego.

8 Przymiot strony zaś, stosownie do art. 28 k.p.a., posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

9 Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ podniósł, iż wnioskodawczynie we wniosku twierdziły, że mienie objęte kwestionowaną decyzją

10 komunalizacyjną stanowiło mienie wspólnoty gruntowo - wodnej [...] M.

11 Status wspólnot gruntowych reguluje przy tym ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o

12 zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), która w art. 14 ust. 1 przewiduje, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego

13 zagospodarowania gruntów, wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółkę powołują

14 uprawnieni z własnej inicjatywy (art. 14 i 25 ust. 1 ustawy ) a gdyby jej jednak nie powołali, a wspólnota obejmowałaby grunty użytkowane rolniczo i nadające się do zagospodarowania rolniczego, to spółkę tworzy się z urzędu (art. 25 ust. 1 ustawy) - przymusowo. Spółka taka ma przy tym status osoby prawnej, działającej na podstawie statutu, który m.in. powinien określać prawa i obowiązki członków spółki oraz organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania (art. 15 i 16 ustawy).

15 Biorąc powyższe pod uwagę organ zauważył, że powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny natomiast uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, zaś sama wspólnota może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników

16 spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ

17 administracji rolnej".

18 W tych warunkach, ponieważ obie wnioskodawczynie nie przedstawiły dokumentu stwierdzającego, że są uprawnione do występowania w imieniu wspólnoty gruntowej,

19 oraz brak było także dokumentu potwierdzającego, iż została wydana przez starostę decyzja ustalająca, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną z dnia [...] listopada 1992 r. wchodziła w skład wspólnoty gruntowej (art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), Minister podtrzymał swoje pierwotne stanowisko i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.

20 Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły L. W. i J. R. Skarżące wnosiły uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji oraz decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. argumentując swoje stanowisko tym, że przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa a zatem nie mogła podlegać komunalizacji. Akcentowały również, że do tej pory starosta nie ustalił wykazu nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty a ustawa z 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych ustalała jedynie sposób zarządu mieniem wspólnoty zaś powołanie spółki do zarządu tym mieniem, nie odbierało prawa własności dotychczasowym jego właścicielom. Z tego powodu - zdaniem skarżących - każdy uprawniony do udziału we wspólnocie ma interes prawny w sprawach dotyczących gruntów wspólnych.

21 W obszernym piśmie uzupełniającym skargę skarżące zarzuciły organowi w szczególności naruszenie art. 28 i 77 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podnosząc, że w momencie wydawania obu zaskarżonych decyzji pozostawało w toku postępowanie prowadzone przez Prezydenta W. pod numerem [...], wszczęte w 2000 r. a oparte na przepisie art. 8 cytowanej wyżej ustawy z 1963 r., w którym skarżące traktowane były przez organ jako strony tego postępowania, czyli osoby potencjalnie uprawnione do udziału we wspólnocie wodno-gruntowej [...] M.

22 Ponadto akcentowano także, że dopóki nie zostanie ustalony skład osobowy wspólnoty, skarżące ostatecznie występują w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jako osoby fizyczne i działają w imieniu własnym. Podnosiły przy tym, iż do momentu wydania przez Prezydenta W. w/w decyzji, interes prawny w postępowaniu dotyczącym gruntów, których ma ta decyzja dotyczyć, mają osoby fizyczne potrafiące wywieść swoje do nich roszczenia.

23 Ponadto zarzucono organowi również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) a także w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Skarżące powyższe argumentowały tym, że choć przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa a następnie gminy, została ona jednak, w sposób wadliwy, objęta decyzją komunalizacyjną.

24 Poza tym zarzuty wskazywały również na naruszenie przez organ art. 7 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i art. 5 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. a sprowadzały się do twierdzenia, że w sytuacji tak oczywistej organ powinie z urzędu wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, czego nie uczynił.

25 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

27 Skargę należało uznać za uzasadnioną.

28 Choć należy zgodzić się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącymi kwestii sposobu reprezentacji wspólnoty gruntowej, tym niemniej należało uznać, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w kwestii prawidłowego ustalenia kręgu stron występujących w niniejszym postępowaniu.

29 Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lutego 2006 r. L. W. i J. R. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] o nabyciu przez [...] Gminę W. nieruchomości położonej przy ul. [...] i oznaczonej jako działka [...] podnosząc, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja komunalizacyjna stanowiła mienie [...] M. Wnioskodawczynie natomiast były spadkobierczyniami - jak twierdziły - dawnych członków właścicieli [...] M. zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi M. pod nr [...].

30 Uszło uwagi organu, że w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. L. W. i J. R. oświadczyły ponadto, iż przyłączają się - jako osoby fizyczne - do wniosku złożonego w imieniu Wspólnoty [...] M. w dniu [...] lutego 2006 r. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej wskazuje tymczasem, że oba rozstrzygnięcia dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunlaizacyjnej L. W. i J. R., ale działających w imieniu wspólnoty. Temu zagadnieniu służyło przywołanie (zresztą trafne) odpowiednich przepisów ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i przeprowadzenie wyżej przytoczonego wywodu prawnego.

31 W uzasadnieniu obu decyzji Ministra brak jest natomiast odniesienia do kwestii posiadania, czy też braku, interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem nadzorczym przez obie w/w, ale jako osoby fizyczne. To zagadnienie w ogóle nie było przez organ rozważane.

32 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) nie dotyczy kwestii braku podstaw do stwierdzenia nieważności danej decyzji a dotyczy niedopuszczalności wszczęcia takiego postępowania m. in. ze względu na brak zdolności do działania w tej konkretnej sprawie przez podmiot wnoszący żądanie. Zatem, aby odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego należy wcześniej przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, dotyczące istnienia interesu prawnego po stronie ubiegającej się o wszczęcie postępowania.

33 Jak wspomniano wyżej, w niniejszym przypadku takie postępowanie zostało przez Ministra przeprowadzone, ale tylko w stosunku do wniosku złożonego w imieniu wspólnoty. Brak było natomiast odpowiednich ustaleń w stosunku do obu wnioskodawczyń – działających w imieniu własnym, jako osoby fizyczne.

34 W tych warunkach Sąd uznał, że obie wydane w tej sprawie decyzje naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 6, 7, 8, 28, 77 § 1, 107 § 3, 157 § 3 k.p.a.

35 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zatem winien wyjaśnić kwestię interesu prawnego L. W. i J. R. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej z 1992 r. a ponadto - z uwagi na upływ czasu, jaki minął od dnia wydania zaskarżonej decyzji - celowym byłoby także poczynić ustalenia, na jakim etapie postępowania pozostaje postępowanie prowadzone przed Prezydentem W. z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

36 Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał, za co najmniej przedwczesne, gdyż odnosiły się już do kwestii merytorycznych i akcentowały fakt, że decyzja komunalizacyjna z 1992 r. dotknięta była wadą nieważności. Dopóki jednak nie zostanie przeprowadzone przez organ postępowanie o stwierdzenie nieważności danej decyzji, brak uzasadnienia prawnego, by na tę okoliczność wypowiadał się sąd administracyjny. Sąd ten bowiem powołany jest do oceny legalności działania organów a nie do ich zastępowania w funkcji orzeczniczej.

37 Z tych powodów zbędne było również przeprowadzanie – na tym etapie sprawy – dowodów, które w ocenie skarżących miała dowodzić rażącego naruszenia prawa przez decyzję komunalizacyjną.

38 Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.