Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., I SA/Wa 512/12
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., I SA/Wa 512/12
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. Sp. z o o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] -po rozpatrzeniu zażalenia Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o.
3 z siedzibą w W. - utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...]
4 z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania
5 w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W.
6 przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]
7 o powierzchni [...]m², z obrębu [...].
8 Rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu
9 o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
10 Aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. B. W., S. W. i jego żona E. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa - Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. umową sprzedaży własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , składającą się z działki o pow. [...]m². Działka ta została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia
11 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz.64 ze zm.) - zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji wydaną
12 przez Wydział Architektury i Urbanistyki Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...]stycznia 1973 r. z przeznaczeniem pod lokalizację bazy zaplecza technicznego dla Miejskiego Przedsiębiorstwa O. i Miejskiego Przedsiębiorstwa R. (część działki o pow. [...] m²)
13 oraz z przeznaczeniem pod ulicę [...] (część działki o pow. [...] m²).
14 Pismem z dnia 26 sierpnia 1992 r. B. W., S. W. i jego żona E. W. złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości – jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.
15 Następnie I. B. (jedna ze spadkobierców poprzednich właścicieli) pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. ponownie złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej działki.
16 Wcześniej jeszcze Miejskie Przedsiębiorstwo O. w W. wnioskiem z dnia 5 lipca 1995 r. (data prezentaty) zwróciło się do Zarządu W. o stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr ew. [...], z obrębu [...], położnej
17 w W. przy ul. [...].
18 Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...]września 2010 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu m. in. nieruchomości położonej w W. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² z obrębu
19 [...].
20 Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Miejskie Przedsiębiorstwo O.
21 sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się do Starosty [...]z wnioskiem o zawieszenie - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania dotyczącego ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa O.
22 sp. z o.o. o.o. z siedzibą w W. Jako uzasadnienie zawieszenia wskazało,
23 iż postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto powołało się na fakt złożenia swojego wniosku przed złożeniem przez byłych właścicieli wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
24 Postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...], Starosta [...]odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
25 Podniósł, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nawet, gdy wniosek o zwrot był późniejszy aniżeli wszczęcie postępowania
26 o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości i postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego,
27 to drugie postępowanie powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu
28 i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1286/00).
29 Na przedmiotowe postanowienie Miejskie Przedsiębiorstwo O.
30 sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyło zażalenie w którym zarzuciło Starości [...] niewłaściwą wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
31 Po rozpatrzeniu zażalenia i analizie materiału dowodowego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] –uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
32 Podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały wszczęte dwa postępowania: jedno w sprawie ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa O.
33 sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz drugie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom.
34 Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy
35 od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie aprobowanym stanowiskiem judykatury zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki
36 dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania
37 a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji,
38 w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne
39 to kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
40 2 grudnia 2010 r., sygn. II GKS 1028/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1416/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia
41 27 lipca 2011 r., sygn. II SA/Go 141/11).
42 Dodał, że w całości podziela stanowisko Starosty [...], wyrażone
43 w zaskarżonym postanowieniu, iż o pierwszeństwie postępowania, w sytuacji ich kolizji, nie decyduje data wszczęcia postępowania, a skutki jakie może wywołać zakończenie każdego z tych postępowań. Z całą pewnością postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości, wywołuje dalej idące skutki prawne - może nastąpić zmiana właściciela nieruchomości. Natomiast w wyniku zakończenia postępowania dotyczącego ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpi jedynie powstanie nowego prawa rzeczowego - prawa użytkowania wieczystego, natomiast właściciel nieruchomości pozostanie ten sam.
44 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miejskie Przedsiębiorstwo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciło naruszenie następujących przepisów prawa:
45 - art. 97 § 1pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji,
46 gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie uwłaszczenia ma istotny wpływ na los postępowania
47 w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej;
48 - art. 28 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na zaniechaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wnioskujących o zwrot nieruchomości poprzez wskazanie pozostałych stron uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości, a w konsekwencji przedwczesne ustalenie, że doszło do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
49 W uzasadnieniu podniosło, iż stanowisko organów jest niezasadne,
50 gdyż rozstrzygnięcie zapadłe w ramach postępowania o stwierdzenie uwłaszczenia
51 na rzecz poprzednika prawnego Miejskiego Przedsiębiorstwa O. w m. st. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stanowi prejudykat w tym zakresie,
52 że w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku o uwłaszczenie, rozstrzygnięcie takie rzutowałoby na los wniosku o zwrot nieruchomości.
53 Dodało, iż niezależnie od rozbieżności w zakresie ocen prawnych co do tego, które z ww. postępowań powinno mieć prymat i stanowić zagadnienie wstępne, należy zauważyć, że nie podlega wątpliwości, iż sam związek obydwu postępowań ma charakter ścisły. Wobec obiektywnej relacji między postępowaniem o zwrot nieruchomości a postępowaniem o uwłaszczenie, istotną kwestią jest ustalenie,
54 czy stronami postępowania o zwrot nieruchomości (w tym jego części, która odnosi się
55 do zasadności zawieszenia) są wszystkie osoby, których udział dla bytu tego postępowania jest konieczny.
56 Tymczasem - jak wynika z akt postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej - organy nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie określenia, czy wniosek pochodzi od wszystkich podmiotów legitymowanych czynnie.
57 Rozstrzygnięcie powyższej kwestii powinno wyprzedzać ocenę zasadności ewentualnego zawieszenia postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, stąd rozstrzygnięcie odnośnie zasadności zawieszenia postępowania powinno być poprzedzone ustaleniem, że toczy się ono przy udziale wszystkich uprawnionych stron. Natomiast w zaistniałej sytuacji ustalenia takiego brak - co stanowi uchybienie proceduralne również w zakresie orzekania w przedmiocie zawieszenia toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W warunkach zaistniałych należy stwierdzić, że toczy się ono bez udziału stron, których udział jest niezbędny - co stanowi uchybienie organów tak I jak i II instancji orzekających w zakresie zasadności zawieszenia postępowania.
58 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi - podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
59 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
60 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej
61 pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to,
62 że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego
63 w toku postępowania administracyjnego.
64 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy,
65 że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
66 Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m², z obrębu [...].
67 W niniejszej sprawie w odniesieniu do ww. nieruchomości zostały wszczęte dwa postępowania: jedno w sprawie ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa O.
68 sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz drugie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłym właścicielom.
69 Miejskie Przedsiębiorstwo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się z wnioskiem o zawieszenie - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
70 Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje, iż organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
71 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie.
72 W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd,
73 iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, nawet wtedy, gdy wniosek o zwrot był późniejszy aniżeli wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego. Zakończenie postępowania uwłaszczeniowego przed postępowaniem o zwrot nieruchomości narusza prawa poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych.
74 Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
75 19 marca 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 1286/00 – oddalając skargę kasacyjną Spółdzielni B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie wieczyste w sytuacji, gdy postępowanie o zwrot tej nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone.
76 Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko Miejskiego Przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. z siedzibą w W. żądające rozpoznania w pierwszej kolejności swojego wniosku o uwłaszczenie, gdyż wydana decyzja - jako naruszająca prawa osób trzecich - rażąco naruszałaby prawo.
77 Również niezasadny jest pogląd skarżącego, że jego wniosek - jako wcześniej złożony - powinien być rozpoznany pierwszy. Sąd pragnie podkreślić, iż w niniejszej sprawie kolejność złożenia wniosku nie ma żadnego znaczenia, a ponadto to wniosek
78 o zwrot został złożony jako pierwszy - już w dniu 26 sierpnia 1992 r.
79 Podsumowując Sąd uznał, że to rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed rozpoznaniem wniosku o uwłaszczenie –dlatego też zasadnie organy odmówiły zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia prawa użytkowania wieczystego. Przy czym decydujące znaczenie ma sam fakt nie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości – bowiem organ w postępowaniu dotyczącym zawieszenia jednego z postępowań nie ma obowiązku, a przede wszystkim prawa, merytorycznie oceniać prawidłowości złożonego wniosku o zwrot.
80 Stwierdzić też należy, iż organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
81 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia
82 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
83 z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.