Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., I SA/Wa 3376/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., I SA/Wa 3376/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania K.D., decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] ustalającą w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2014 opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie oraz w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie - za pobyt A.S. matki K.D. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W..

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

4 A.S. przebywa w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, gdzie skierowana została decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Decyzją tego samego organu administracji publicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia od K.D. opłaty za pobyt jej matki w dps, ponieważ posiadany przez nią dochód nie przekraczał kryterium dochodowego wskazanego w ustawie.

5 Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. Prezydent W. ustalił od K.D. opłatę za pobyt jej matki w dps za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. w kwocie [...] zł oraz za okres od dnia [...] kwietnia 2014r. do dnia [...] lipca 2014 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że z dokumentacji otrzymanej przez WCPR z DPS "[...]" wynika, iż K.D. w dniu [...] sierpnia 2013 r. sprzedała nieruchomość - lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., w którym do dnia [...] lipca 2013 r. mieszkała jej matka. Ze sprzedaży uzyskała kwotę [...] zł, co potwierdza umowa zawarta aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Zobowiązani do wnoszenia opłaty są w kolejności: mieszkaniec domu nie więcej jednak, niż 70% swojego dochodu, małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z zawartą umową; gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy.

6 Wysokość obciążeń osób trzecich zależy od ich sytuacji dochodowej. Jeżeli jest to osoba w rodzinie, to jej obowiązek powstaje wtedy, gdy dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli jest wyższy, niż [...] zł. Przytoczono treść art. 8 ust. 3 ustawy definiującego pojęcie dochodu. Wynika z niej że uzyskane ze sprzedaży mieszkania środki finansowe są dochodem wyżej wymienionej. Dochód ten w okresie wskazanym w decyzji wynosił po [...] zł miesięcznie.

7 K.D. pozostaje w trzyosobowym gospodarstwie domowym zatem na dochód rodziny składają się dochody wszystkich jej członków. We wskazanym okresie dochód na osobę w rodzinie wynosił po [...] zł przy kryterium dochodowym w rodzinie wynoszącym [...] zł na osobę. 300% tego kryterium to kwota [...] zł na osobę. W rodzinie adresatki decyzji suma tego kryterium to [...] zł zatem posiadany dochód jest wyższy, niż 300% kryterium dochodowego. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS "[...]" w W. wynosił do dnia [...] marca 2014 r. [...] zł, zaś od [...] kwietnia 2014 r. [...] zł.

8 Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. ustalono odpłatność A.S. za pobyt W DPS w kwocie [...] zł miesięcznie. Opłata jaką powinna wnosić K.D. za pobyt matki w placówce w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. wynosi [...] zł, zaś od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. [...] zł, co stanowi różnicę między odpłatnością ustaloną z dochodu jaj matki, a wysokością średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca DPS "[...]". Powołano się na wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. I OSK 1554/09, w którym Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy zawiera w sobie element deklaratoryjny i konstytutywny.

9 K.D. zwróciła się z prośbą o zwolnienie jej z ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS, ze względu na trudną sytuację materialną, gdyż uzyskane ze sprzedaży mieszkania środki przeznaczyła na spłacenie swoich zobowiązań bankowych i bieżące wydatki. Wniosek o zwolnienie dotyczy opłaty wnoszonej zatem organ administracji jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić odpłatność, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie może rozpoznać wniosek o zwolnienie z opłat.

10 Od powyższej decyzji K.D. wniosła odwołanie. W odwołaniu podtrzymała wniosek o całkowite zwolnienie z ustalenia opłaty za pobyt matki odwołującej się w DPS, ze względu na trudną sytuację materialną. Odwołująca się wyjaśniła na jakie cele przeznaczyła środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania matki i powołała się na załączone dokumenty potwierdzające niektóre wydatki.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zaskarżona decyzja ustala dla K.D. miesięczną odpłatność za pobyt jej matki w DPS "[...]" w W.. Część należności uiszcza A.S. z własnych dochodów, jednak nie może to być kwota wyższa, niż ich 70%. Opłatę uiszcza zgodnie z regulacją prawną zawartą w ustawie mieszkaniec tej placówki, w części wynoszącej 70% swego dochodu, zaś w pozostałej części jego krewni w linii prostej jeśli takich posiada lub też gmina ostatniego miejsca zamieszkania, którą w tej sprawie jest Miasto W.. K.D. jest zatem zobowiązana do wniesienia za wskazany w sentencji decyzji okres comiesięcznie odpłatności w wysokości określonej tą decyzją, ponieważ jest ona jedyną zobowiązaną krewną A.S. w linii prostej.

12 Kwota należności nie podlega negocjacjom, ponieważ jest ona ustalana corocznie przez właściwy organ, ogłaszana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], które określa średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W.. Kwota ta od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] marca 2014 r. wynosiła [...] zł, zaś od dnia [...] kwietnia 2014 r. wynosi [...] zł.

13 Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u odwołującej się wysokość osiąganego przez nią dochodu pozwala na wnoszenie określonej zaskarżoną decyzją opłaty bez uszczerbku dla niej. A.S. spełniała określone w art. 54 ustawy warunki umieszczenia jej na pobyt stały w domu pomocy społecznej, w którym pobyt jest odpłatny i dlatego decyzja w przedmiocie określenia kwoty odpłatności jaką powinna ponosić odwołująca się nie mogła zostać uznana za wadliwą. Jak stwierdzono w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezydenta W. wniosek o zwolnienie z ustalonej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. opłaty może zostać rozpatrzony dopiero po uzyskaniu przez tę decyzję waloru ostateczności. Do rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z odpłatności jest właściwy Prezydent W..

14 Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] K.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz w całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]; 2) wstrzymanie wykonania w całości decyzji organu l instancji i utrzymującej jej w mocy decyzji organu Il instancji; 3) zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 8 ust. 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż uzyskane ze sprzedaży mieszkania środki finansowe są dochodem skarżącej podczas, gdy dochodem są uzyskane przychody pomniejszone o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) art. 106 ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję umarzającą postępowanie, w sytuacji w której nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej, a w obrocie występują dwie odrębne decyzje organu pierwszej instancji; 3) art. 106 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony, która doprowadziła do jego nieprawidłowego zastosowania, tj. wydania decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji z mocą wsteczną, w sytuacji gdy art. 106 ust. 5 ustawy może wywoływać skutki jedynie na przyszłość; 4) art. 109 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do zmiany sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej strony, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, o której strona obowiązana jest niezwłocznie poinformować organ podczas, gdy sytuacja dochodowa i majątkowa skarżącej się nie zmieniła, a organ nie pouczył właściwie skarżącej, co należy rozumieć przez zmianę sytuacji dochodowej. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 10 Kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, poprzez niewypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przez stronę; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na nieustaleniu dokładnego stanu faktycznego, niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik postępowania; 3) art. 8 i art. 9 Kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na nienależytym i niewyczerpującym poinformowaniu skarżącej o okolicznościach sprawy, w tym przytoczeniu jedynie treści art. 109 ustawy, bez wskazania, co należy rozumieć przez zmianę sytuacji dochodowej i majątkowej strony, w sytuacji w której ustawa nie definiuje tych pojęć, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu podała, że Kolegium niewłaściwie zastosowało art. 8 ust. 3 ustawy wskazując, iż dochodem jest dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania, podczas gdy dochodem zgodnie z cytowanym artykułem jest dochód pomniejszony o podatek dochodowy od osób fizycznych. Skarżąca sprzedając mieszkanie musiała zapłacić podatek dochodowy od osób fizycznych od odpłatnego zbycia nieruchomości. Zdaniem skarżącej, organ l i ll instancji nie zbadały dokładnie jaki jest dochód skarżącej ze sprzedaży mieszkania, nie pomniejszyły dochodu o zapłacony podatek, ponadto nie zweryfikował, czy skarżąca poniosła koszty dotyczące utrzymania tego mieszkania, remonty i inne nakłady, które mogą stanowić koszt w myśl ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Organ oparł jedynie swoją decyzję na przedstawionym akcie notarialnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie uwzględniając zapłaconego podatku, jak również poniesionych kosztów przez skarżącą. Kwota za jaką skarżąca sprzedała mieszkanie, stanowi jej przychód, a nie dochód.

15 Skarżąca wskazała ponadto, że nie miała obowiązku poinformowania organu I instancji o zmianie swojej sytuacji osobistej, dochodowej, majątkowej. Skarżąca została pouczona o treści art. 109 ustawy, tj. o obowiązku poinformowania organu w momencie zmiany sytuacji osobistej, dochodowej lub majątkowej. W art. 106, podobnie jak w art. 109 ustawy, ustawodawca posługuje się pojęciem "sytuacji dochodowej", a nie "dochodu". Zmiana sytuacji dochodowej nie jest jedynie pochodną dochodu wyliczonego w sposób określony w art. 8 ust. 3 ustawy. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "zmiany sytuacji dochodowej", które jest pojęciem szerszym od pojęcia "dochodu". Zmiana sytuacji dochodowej strony nie w każdym przypadku winna być oceniana jedynie przez pryzmat pojęcia dochodu zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy. Gdyby tak nie było, to racjonalny ustawodawca, możliwość wydania rozstrzygnięć określonych w art. 106 ust. 5 ustawy, wiązałby ze zmianą dochodu strony. Zdaniem skarżącej, w świetle ustawy, istotnym jest by ewentualna zmiana dochodu była tego rodzaju, że jest ona odczuwalna dla ogólnej sytuacji dochodowej uprawnionego. Sytuacja dochodowa skarżącej na przestrzeni ostatnich miesięcy nie ulegała zmianie. Nie nastąpiła zatem zmiana sytuacji dochodowej, gdyż całą kwotę uzyskaną ze sprzedaży mieszkania przeznaczyła na spłatę zobowiązań zarówno swoich, jak i swojej matki, tym samym jej sytuacja dochodowa nie zmieniła się w przeciągu roku. Ponadto, pouczenie o treści art. 109 ustawy dotyczyło poinformowania o zmianie sytuacji dochodowej strony, a nie o poinformowaniu o dochodzie. Skoro ustawodawca sam nie wyjaśnił pojęcia zmiany sytuacji dochodowej strony, tym bardziej skarżąca, która nie zna dokładnie przepisów prawa, nie wiedziała, że sprzedaż mieszkania może spowodować zmianę sytuacji dochodowej skarżącej i że należałoby poinformować o tym organ. W związku z powyższym skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków pouczenia jedynie o treści art. 109 ustawy, który jest niespójny i nieprecyzyjny. To na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego udzielania informacji stronie oraz wyjaśniania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

16 Organ I i II instancji wskazał, iż ustalenie opłaty od dnia [...] sierpnia 2013 r. jest zgodne ze stanowiskiem NSA przedstawionym w jednym z orzeczeń z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1554/09, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy zawiera w sobie element deklaratoryjny, jak i konstytutywny. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Już w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 654/10 sąd zaprezentował odmienny pogląd wskazując, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny. Organy obu instancji wskazały tylko jedno z orzeczeń i przedstawiły je bardzo lakonicznie. Przytoczony przepis budzi wiele kontrowersji i powoduje, że stanowisko judykatury i doktryny nie jest jednolite. Kwestią sporną jest bowiem rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy przesądza bowiem, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Jednak dominującym poglądem jest wskazanie, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny, tym samym organy obu instancji nie mogły wydać decyzji określającej opłatę wstecz, a jedynie mogły ją ustalić na przyszłość. Organ nie może przerzucać na skarżącą odpowiedzialności za nieprecyzyjnie sformułowane pojęcia w ustawie i wskazywać, że to skarżąca miała obowiązek poinformowania organu o zmianie swojej sytuacji dochodowej podczas, gdy to organ mógł przeprowadzić wywiad środowiskowy, czy też sam powziąć wiedzę o sprzedaży mieszkania. W przedstawionym stanie faktycznym organ nie mógł wydać decyzji określającej opłatę wstecz, gdyż decyzja może mieć jedynie charakter konstytutywny i tylko z efektem na przyszłość.

17 Skarżąca wskazała też, że w obrocie prawnym istnieje decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej, tym samym istnieją w obrocie prawnym dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim organy ograniczyły swoje czynności do przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego sprzedaży mieszkania i oceniając ten dowód błędnie przyjęły, że kwota zawarta w akcie notarialnym jest dochodem skarżącej. Organy obu instancji nie zbadały sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej. Ponadto organ ll instancji nie odniósł się w ogóle do argumentów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu, tj. informacji, że środki ze sprzedaży mieszkania przeznaczone zostały na spłatę długów skarżącej oraz spłatę zobowiązań jej matki oraz na bieżące potrzeby życiowe.

18 W ocenie skarżącej, przeznaczenie kwoty na zobowiązania i bieżące potrzeby jej matki nie oznacza, że zmieniła się jej sytuacja dochodowa, czy majątkowa. Wręcz przeciwnie, sytuacja ta uległa pogorszeniu, gdyż skarżąca nie ma już nieruchomości, która była poniekąd pewnego rodzaju zabezpieczeniem finansowym, gdyż musiała środkami ze sprzedaży nieruchomości pokryć wiele zobowiązań finansowych. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa.

19 Ponadto w postępowaniu administracyjnym zostało naruszonych wiele zasad ogólnych postępowania administracyjnego dotyczących niewłaściwego udzielania informacji stronie, braku czynnego udziału strony w postępowaniu, czy zasady zaufania obywateli do działania organów administracji, co miało wpływ na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych i pogorszenie sytuacji skarżącej.

20 W ocenie skarżącej, obciążenie jej za miniony okres kwotą [...] zł jest dla niej bardzo krzywdzące i jest sprzeczne z zasadą nie działania prawa wstecz. W związku z powyższym uważa za zasadne uchylenie w całości decyzji organu I i Il instancji.

21 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Organ dodatkowo wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 Kpa, ponieważ organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a skarżąca nie wskazała jakiej to czynności nie mogła dokonać, czy jakiego dowodu przedstawić w sytuacji niezawiadomienia przez Kolegium o zamiarze wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

23 Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

24 W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy K.D., a organami administracji sprowadza się do tego, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy, w szczególności, czy uzyskanie przez skarżącą środków finansowych w wysokości [...] zł w dniu [...] sierpnia 2013 r. (§ 3 aktu notarialnego Rep.[...]) świadczyło o zmianie jej sytuacji dochodowej w dacie wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Sporne jest także to w jaki sposób organ powinien obliczyć dochód rodziny skarżącej, tj. czy przy obliczaniu dochodu należało pomniejszyć dochód o podatek dochodowy należny od sprzedaży mieszkania i uwzględnić to, że skarżąca przed wydaniem decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy rozdysponowała uzyskane środki finansowe na pokrycie zobowiązań swoich i swojej matki A.S. oraz na bieżące potrzeby życiowe jej rodziny, czy decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny, czy deklaratoryjny i w związku z tym od jakiej daty początkowej należało ustalić opłatę za pobyt matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w W..

25 Odnosząc się do powyższych zagadnień Sąd uważa, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] nie jest decyzją wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Z sentencji tej decyzji nie wynika, aby Prezydent W. zmieniał lub uchylał swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia od K.D. odpłatności za pobyt jej matki A.S. w DPS "[...]" w W. Zdaniem Sądu, w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy nie jest możliwa zmiana lub uchylenie decyzji o charakterze wyłącznie formalnym, wydanej w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w obrocie prawnym istniała decyzja orzekająca, co do istoty sprawy, w sprawie o ustalenie od skarżącej opłat za pobyt jej matki w DPS "[...]" w W.. Samo odwołanie się przez Prezydenta W. w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, w jednym zdaniu, do orzeczenia NSA z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09, wydanego w sprawie, w której podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy nie świadczy o tym, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] jest decyzją zmieniającą wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Prezydent W. wydając decyzję pierwszoinstancyjną traktował ją jako decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt matki skarżącej w dps. Świadczy o tym powołana w sentencji decyzji podstawa prawna oraz treść uzasadnienia tej decyzji, gdzie słusznie wskazano, że dopiero po wydaniu decyzji ustalającej opłatę możliwe będzie rozpoznanie wniosku o zwolnienie z tej opłaty.

26 W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało to, że na etapie kierowania A.S. do DPS "[...]" w W. organ nie ustalał odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w tym Domu, w oparciu o dokumenty potwierdzające wysokość dochodu skarżącej, załączone do wniosku o skierowanie A.S. do DPS "[...]" w W. (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r. poz. 964). Decyzja po raz pierwszy ustalająca od skarżącej opłaty za pobyt jej matki w DPS "[...]" została wydana ponad rok później od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o skierowaniu i umieszczeniu matki skarżącej w DPS "[...]" w W..

27 Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy Prezydent W. nie ustalił od skarżącej opłaty za pobyt matki w DPS "[...]" przy jej kierowaniu do tego Domu (art. 59 ust. 1 ustawy), to przy ustalaniu dochodu na osobę w rodzinie skarżącej (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy) znajdowała zastosowanie ustawowa zasada ustalania dochodu według stanu z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie z zakresu pomocy społecznej (art. 8 ust. 3 ustawy). Pomoc społeczna udzielana jest z reguły na wniosek strony, ale też może być udzielona z urzędu (art. 102 ustawy). Odpłatność za pobyt danej osoby w dps jest skorelowana z udzieleniem tej osobie świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy), a zatem przy ustalaniu odpłatności za pobyt w dps miał zastosowanie przepis art. 8 ust. 3 w zw. z art. 102 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy organ nie zawiadomił K.D. odrębnym pismem o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie opłaty za pobyt matki w dps. Skoro – jak wynika z akt sprawy – pierwszą czynnością Prezydenta W. w sprawie o ustalenie od skarżącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o której zawiadomiono skarżącą był przeprowadzony z nią w dniu [...] czerwca 2014 r. wywiad środowiskowy, to należało uznać, że datą wszczęcia postępowania z urzędu był dzień [...] czerwca 2014 r. (podjęcie pierwszej czynności, o której zawiadomiono stronę – art. 61 § 1 i 4 Kpa). Wobec tego przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej na potrzeby sprawy o ustalenie opłaty za pobyt jej matki w dps znaczenie miał dochód według stanu na miesiąc maj 2014 r. (art. 8 ust. 3 ustawy). Przy czym w sytuacji uzyskania przez skarżącą ze sprzedaży mieszkania w sierpniu 2013 r., a więc w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc w którym doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, dochodu jednorazowego ([...]zł) przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny ([...] zł), w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 w zw. z art. 102 ust. 2 ustawy), na co zasadnie zwrócił uwagę Prezydent W. w decyzji pierwszoinstancyjnej.

28 Zdaniem Sądu, trafnie zwróciła uwagę skarżąca, że Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęli to, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy dochód oznacza przychód pomniejszony o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Regulacja ta jest autonomiczna w stosunku do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1507/10; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1105/11 – opubl. CBOSA). Skoro zatem skarżąca uzyskała środki pieniężne ze sprzedaży mieszkania obowiązkiem organów było wyjaśnienie, czy – a jeżeli tak to w jakiej kwocie – skarżąca zapłaciła od uzyskanego przychodu ze sprzedaży mieszkania podatek dochodowy od osób fizycznych, a następnie uwzględnienie tej okoliczności przy obliczaniu dochodu na potrzeby sprawy o ustalenie opłaty za pobyt w dps (art. 61 ust. 2 pkt lit. b ustawy). Brak wyjaśnienia tego zagadnienia świadczy o tym, że organy obu instancji przy wydawaniu decyzji w sprawie o ustalenie od K.D. opłat za pobyt A.S. w DPS "[...]" w W. naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29 W ocenie Sądu, jeżeli chodzi o to, od jakiej daty należy ustalić opłaty za pobyt osoby w dps Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ w dniu kierowania danej osoby do domu pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje zatem, że - co do zasady - decyzja ustalająca opłatę za pobyt w dps jest wydawana na etapie kierowania osoby do dps. Nie oznacza to jednak, że w późniejszym czasie decyzja taka nie może zostać wydana. Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt osoby w dps wynika z ustawy i znajduje konkretyzację w decyzji ustalającej opłatę z tego tytułu. Jeżeli organ nie może ustalić tej opłaty na etapie kierowania danej osoby do dps, bo np. osoba zobowiązana z grona rodzinnego nie spełnia kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy) albo organ opóźnia się z wydaniem tego rodzaju decyzji, to wówczas – mając na uwadze konstytutywny charakter tej decyzji – opłata za pobyt osoby w dps nie może być ustalana za okres wsteczny w stosunku do daty wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby w dps (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 493/13; WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 270/13; WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1053/14 – opubl. CBOSA). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy Prezydent W. ustalił opłaty za pobyt A.S. w DPS "[...]" w W. z datą wsteczną. Decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem wydana w dniu [...] lipca 2014 r., natomiast opłaty za pobyt matki skarżącej w dps zostały ustalone przed dniem wydania tej decyzji, tj. od dnia [...] sierpnia 2013 r. (pkt 1 lit. a decyzji) i od dnia [...] kwietnia 2014 r. (pkt 1 lit. b decyzji). W tej sytuacji należało uznać, że organy obu instancji ustalając opłatę za pobyt w dps z daty wcześniejszej, niż data wydania decyzji naruszyły przepis art. 104 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

30 Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w obrocie prawnym nie występują dwie sprzeczne ze sobą decyzje ustalające od K.D. opłatę za pobyt jej matki w DPS "[...]" w W.. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] jest decyzją znoszącą postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia od skarżącej odpłatności za pobyt matki w DPS "[...]" w W.. Decyzja ta o charakterze formalnym wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa nie tworzy stanu tzw. powagi rzeczy osądzonej. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do sytuacji istnienia dwóch sprzecznych decyzji orzekających, co do istoty sprawy, w tożsamej sprawie o ustalenie od skarżącej opłaty za pobyt matki w DPS "[...]" w W..

31 Jeżeli chodzi o zarzut niewłaściwej wykładni przepisu art. 106 ust. 5 ustawy polegającej na tym, że w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej Sąd zwraca uwagę, że Prezydent W. nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana w tym trybie, o czym Sąd wspomniał wyżej. Na marginesie należało zauważyć, że w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy nie ma znaczenia to, że uzyskany po wydaniu decyzji ustalającej opłatę za pobyt w dps jednorazowy dochód został przez adresata decyzji zmieniającej rozdysponowany później na prywatne cele. Art. 8 ust. 3 i 4 ustawy nie przewiduje, aby ustalany dochód pomniejszać o tego rodzaju wydatki (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 369/10 – opubl. CBOSA).

32 Zdaniem Sądu, w przypadku spraw o ustalenie odpłatności za pobyt w dps nie miał zastosowania obowiązek wynikający z art. 109 ustawy. Obowiązek ten wiąże się bowiem ze zmianą sytuacji osobistej, dochodowej, majątkowej, która z kolei wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Przepis ten w założeniu ma eliminować przypadki wypłacania świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli po przyznaniu świadczenia świadczeniobiorca znalazł się w takiej sytuacji osobistej, dochodowej, majątkowej, że takiej pomocy już nie potrzebuje. Jeżeli świadczeniobiorca pobiera pieniężne świadczenie z pomocy społecznej, a nie poinformował organu o zmianie swej sytuacji materialnej lub osobistej, to musi liczyć się z tym, że jego zaniechanie zostanie zakwalifikowane przez organ jako nienależne pobranie świadczenia (art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 ustawy), co z kolei będzie podstawą do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pieniężne na niekorzyść strony bez jej zgody (art. 106 ust. 5 ustawy). Jeżeli natomiast strona zobowiązana z mocy ustawy do odpłatności za pobyt członka jej rodziny w dps (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie poinformuje organu o zmianie jej sytuacji dochodowej lub osobistej, wówczas musi liczyć się z wydaniem przez organ decyzji, o której mowa w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy, na niekorzyść strony bez jej zgody, w sytuacji, gdy organ poweźmie z urzędu informację w tym zakresie. Zmiana sytuacji dochodowej nie jest wówczas pozostawiona uznaniu organu, lecz obliguje organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej wcześniejszą decyzję ustalającą opłatę za pobyt w dps. Zdaniem Sądu, uzyskanie znacznych środków pieniężnych ze sprzedaży mieszkania niewątpliwie jest zmianą sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej z mocy ustawy do ponoszenia odpłatności za pobyt członka jej rodziny w dps, jeżeli przed uzyskaniem tego dochodu taki obowiązek nie został przez organ ustalony dla osoby zobowiązanej. Jeżeli osoba zobowiązana uzyskała tego rodzaju dochód i ma wątpliwości, czy takie zdarzenie można uznać za zmianę jej sytuacji dochodowej, ma możliwość zwrócenia się do organu o udzielenie jej stosownego wyjaśnienia w tym zakresie (art. 9 Kpa). W ocenie Sądu, taka zmiana sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do odpłatności za pobyt w dps obliguje organ do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy. Zagadnienie to nie miało jednak żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ w tej sprawie Prezydent W. nie wydawał decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, lecz decyzję ustalającą od skarżącej po raz pierwszy odpłatność za pobyt jej matki w DPS "[...]" w W.

33 W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Rozpatrując sprawę o ustalenie od K.D. opłat za pobyt A.S. w DPS "[...]" w W. organ wyjaśni, czy od sprzedaży mieszkania skarżąca zapłaciła podatek dochodowy od osób fizycznych, a jeżeli tak, to uwzględni tę okoliczność przy ustalaniu dochodu, mając na uwadze treść przepisu art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy. Organ weźmie także pod uwagę to, że ustalając od skarżącej opłatę za pobyt A.S. w DPS "[...]" w W. po znacznym upływie czasu od skierowania matki skarżącej do tego Domu, nie może ustalić daty ponoszenia tej opłaty wcześniejszej, niż data wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt w dps.

34 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.