Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2444/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2444/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Instytutu [...] w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...] dotyczącej przekazania na rzecz [...] Instytutu [...] w Z. prawa użytkowania wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa, oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie Nr [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr KW [...] oraz stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez [...] Instytut [...] w Z. własności znajdujących się na tej działce budynków, budowli i urządzeń trwale związanych z gruntem – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2010 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

3 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Instytutu [...] w Z., działając na podstawie art. 18a i art. 64a ust. 1 i 7 ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie określenia jednostek badawczo-rozwojowych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych, które mogą nabyć mienie niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek (Dz. U. Nr 126, poz. 1075), decyzją z [...] września 2004 r. nr [...] orzekł o przekazaniu na rzecz [...] Instytutu [...] w Z. prawa użytkowania wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa, oznaczonych w ewidencji gruntów jako:

4 a) działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr KW [...];

5 b) dz. nr [...] pow. [...] ha, położona w obrębie Nr [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr KW [...];

6 c) dz. nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr KW [...];

7 d) dz. nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr [...];

8 e). dz. nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr [...];

9 oraz stwierdził nieodpłatne nabycie przez [...] Instytut [...] w Z. własności znajdujących się na ww. działkach budynków, budowli i urządzeń trwale związanych z gruntem.

10 W wyniku odwołania złożonego przez Nadleśnictwo [...], Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

11 Prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 897/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Instytutu [...] w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r.

12 Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekł o przekazaniu na rzecz [...] Instytutu [...] w Z. prawa użytkowania wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr KW [...] oraz stwierdził nieodpłatne nabycie przez ten Instytut prawa własności budynków, budowli i urządzeń trwale związanych z gruntem, znajdujących się na ww. działce.

13 Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. stwierdzając, że odwołujący nie ma przymiotu strony do wniesienia odwołania.

14 Następnie Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r., wskazując, że decyzja ta została skierowana do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., który to podmiot nie był stroną postępowania.

15 Następnie Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Instytutu [...] w Z., decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] orzekł o przekazaniu na rzecz [...] Instytutu [...] w Z., prawa użytkowania wieczystego gruntów będących własnością Skarbu Państwa, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie Nr [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], opisana w księdze wieczystej nr KW [...] oraz stwierdził nieodpłatne nabycie przez ten Instytut prawa własności budynków, budowli i urządzeń trwale związanych z gruntem, znajdujących się na ww. działce.

16 Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wskazując, iż nie zostały spełnione przesłanki nieodpłatnego przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynikające z art. 64a ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych.

17 Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2010 r. nr [...] wydana została na podstawie art. 18a i art. 64a ust. 1i 7 ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych.

18 Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz także organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu odwoławczego. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, a które to okoliczności są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 796-797 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym; a także wyrok NSA z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1799/00, LEX nr 75524; wyrok SN z 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2413/04, LEX nr 166510).

19 Minister stwierdził, że zgodnie z art. 8 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620 ze zm.) w dniu wejścia w życie ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618), tj. z dniem 1 października 2010 r., utraciła moc ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych.

20 Z powyższego, w ocenie organu wynika, że obecnie nie obowiązuje przepis prawa materialnego w oparciu, o który można rozstrzygać przedmiotową sprawę. Ustawa z 30 kwietnia 2010 r. nie zawiera w tym względzie żadnych przepisów intertemporalnych.

21 Minister wskazał, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli nastąpiła zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, miedzy wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 7 maja 2002 r. sygn. akt III RN 59/2001, publ. OSNP 2003/3 poz. 56).

22 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Instytut [...] w Z.

23 Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

24 W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w sprawie uwłaszczenia się Instytutu na spornej działce było blokowane zaskarżeniami pozytywnych dla skarżącego decyzji przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], który wskazywał na brak przesłanek z art. 64a ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo- rozwojowych mimo, że przesłanki takie istniały.

25 Skarżący wskazał, że taka pozytywna decyzja zapadła [...] września 2010 r. czyli w przeddzień wejścia w życie ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych. Stan prawny wydanej przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2011 r. był w tym dniu zgodny ze stanem prawnym określonym art. 18 i 64 a ustawy z 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczo – rozwojowych.

26 Skarżący podnosząc zarzut naruszenia przez Ministra przepisów art. 161 § 1 kpa wskazał, że decyzja ta stworzyła nieodwracalną, niekorzystną sytuację prawną dla Instytutu, bowiem nie mógł zostać zakończony proces uwłaszczeniowy. Minister Infrastruktury mógł utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] i w ten sposób zapobiec poważnym szkodom dla ważnych interesów Państwa, bowiem [...] Instytut [...] jest zaliczony do [...] kategorii podmiotów ważnych dla obronności państwa.

27 Skarżący podniósł, że [...] Instytut [...] stał się instytutem badawczym na mocy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620) i jest następcą prawnym jednostki badawczo-rozwojowej, jaką był poprzednio i z tego powodu nie można go traktować w oderwaniu od poprzednio obowiązujących przepisów umożliwiających zakończenie procesu uwłaszczeniowego, zwłaszcza że postępowanie administracyjne trwało od 2004 r.

28 Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

30 Skarga nie jest zasadna.

31 Organ II instancji rozpoznając odwołanie ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny. Jeżeli więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji następuje zmiana stanu prawnego, to organ odwoławczy zobowiązany jest orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, o ile z nowych przepisów nie wynikają inne skutki prawne. W sytuacji, gdy po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej a przed rozpatrzeniem odwołania odpadła podstawa materialnoprawna do wydania decyzji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji czyli przepis art. 105 § 1 kpa.

32 Umorzenie postępowania łączy się w doktrynie prawa administracyjnego z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. Przepis art. 105 § 1 kpa kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego.

33 Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

34 Otóż skarżący Instytut był jednostką badawczo – rozwojową, do którego miały zastosowanie przepisy ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych. Jednakże w dniu 1 października weszła w życie ustawa z 30 kwietnia 2010 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620), która określiła termin wejścia w życie wymienionych w przepisach art. 1 – 5 ustaw. Jak wynika z art. 4 tej ustawy w dniu 1 października 2010 r. weszła także w życie ustawa z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy, również z dniem 1 października 2010 r. utraciła moc ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych. Skarżący Instytut z mocy nowych przepisów stał się instytutem badawczym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych.

35 Zarówno przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki, jak i przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych, nie zawierają regulacji odpowiadających w swej treści przepisom art. 64a ust. 1 i 7 oraz art. 18a ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo – rozwojowych. Również w obydwu wyżej wskazanych ustawach brak jest przepisów przejściowych, które dotyczyłyby wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją postępowań administracyjnych dotyczących nabycia w użytkowanie wieczyste gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gminy oraz budynków i urządzeń przez instytuty badawcze. Zważyć należy, że art. 16 ustawy o instytutach badawczych dotyczący mienia instytutu i gospodarowania nim, stanowi w ustępie 3, że Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać instytutom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dział II ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego. Art. 27 ustawy (z wyżej powołanego działu) stanowi, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia aktu notarialnego. Nie jest to więc tryb decyzyjny, lecz sprawa, do której stosuje się umowę cywilną. Wobec tego sprawa, która była zakończona decyzją organu I instancji po wniesieniu odwołania od tej decyzji, utraciła charakter sprawy administracyjnej.

36 Skoro przepisy prawa materialnego nie przewidują obecnie rozstrzygania w zakresie żądanym przez skarżącego w drodze decyzji, to wydanie takiej decyzji nastąpiłoby bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2) in principio kpa). W tej sytuacji zarzut skargi, że Minister Infrastruktury powinien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, jest bezzasadny.

37 Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Ministra przepisu art. 161 § 1 kpa. Przepis ten reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznych. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie zwykłym, a decyzja organu I instancji nie była ostateczna.

38 Z kolei zarzut długotrwałości postępowania i szeregu decyzji, jakie w niniejszej sprawie zapadły wcześniej, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

39 Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.