Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r., I SA/Wa 240/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r., I SA/Wa 240/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia J. H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości D., powiat [...], woj. [...] (obecnie [...]).

3 Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu fatycznego i ocenie prawnej sprawy.

4 Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] przyznał w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 poz. 1090) przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska", prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez T. S. w miejscowości D. pow. [...] na rzecz części jej następców prawnych, tj. M.S., T.S., A.K. i E. K., stosowanie do przynależnych im udziałów spadkowych. Decyzja ta wobec niewniesienia od niej odwołania uzyskała walor ostateczności.

5 W dniu 26 listopada 2014 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek J. H. o przyznanie rekompensaty za pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, do którego dołączono oświadczenie, że M. S. (inicjator postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] maja 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2008 r. składał wniosek o rekompensatę także w jego imieniu. Do wniosku dołączono ponadto pełnomocnictwo dla M. S. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] lipca 2014 r. sygn. akt [...] o nabyciu przez J. H. spadku po A. H., która z kolei obok W.S. była współspadkobiercą T. S. - co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] września 1985 r. sygn. akt [...]. Wezwany do doprecyzowania wniosku poprzez wyjaśnienie za jakie nieruchomości i przez kogo pozostawione oczekuje rekompensaty, J. H., wskazał na nieruchomość pozostawioną przez T. S. w miejscowości D.

6 W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, odmówił J.H potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że inicjator postępowania wniosek swój złożył po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, tj. po 31 grudnia 2008 r., który jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie wygasają roszczenie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Jednocześnie organ wojewódzki stanął na stanowisku, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania na rzecz pozostałych spadkobierców.

7 Od decyzji tej J. H. wniósł odwołanie, w którym podtrzymał argumentację, że M. S. składający wniosek o rekompensatę w grudniu 2008 r. działał także w jego imieniu, na dowód czego przedłożył w tym zakresie stosowne oświadczenie M. S.

8 W następstwie rozpatrzenia tego odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. w mocy, podzielając argumentację organu pierwszej instancji, że wniesienie podania przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych. Zwracał jednocześnie uwagę, że z treści wniosku M. S. (złożonego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z [...] maja 2014 r.) nie wynika by został on wniesiony także w imieniu obecnie odwołującego się. Na potwierdzenie stanowiska co do braku skuteczności wniosku jednego ze spadkobierców względem pozostałych, Minister odwołał się do analogicznych poglądów prezentowanych na tle wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważał wprawdzie, że w orzecznictwie prezentowane są także poglądy odmienne, jednakże orzeczenie w których tego rodzaju pogląd jest prezentowany nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wyrok sądu wiąże bowiem organ w konkretnej sprawie administracyjnej. Odnosząc się zaś do kwestii funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. przyznającej prawo do rekompensaty na rzecz pozostałych spadkobierców byłej właścicielki Minister zwracał uwagę, że nie jest ona przedmiotem niniejszego postępowania. Nie jest on też - jako organ odwoławczy - władny do jej wzruszenia, nawet jeśli nie podziela interpretacji przepisów przyjętych przy jej wydawaniu. Zastosowanie bowiem jednej z możliwych interpretacji przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji.

9 Na powyższą decyzję J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, w której podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania. Podnosił także argument, o odmiennym potraktowaniu przez organy oświadczenie M. S. z [...] stycznie 2014 r., gdzie wskazywał on że wniosek składał w imieniu osób, którym finalnie przyznano rekompensatę, oraz analogicznego oświadczenia (złożonego 3 grudnia 2015 r.) wskazujące na działanie M.S. także w imieniu skarżącego.

10 W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 skarga jest zasadna.

13 Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją uruchomione zostało podaniem J. H. wniesionym w sytuacji, gdy sprawa o rekompensatę za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jego poprzedniczkę prawną (T. S.) została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. przyznającą prawo do rekompensaty na rzecz części jej spadkobierców, mającą walor ostateczności. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętej obecnie decyzji miało więc ustalenie, czy w takim stanie faktycznym możliwe było prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione przez wyżej wymienioną nieruchomości, tyle że uruchamianego żądaniem spadkobiercy, który w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nie brał udziału i na jego rzecz prawa do rekompensaty nie przyznano. A także czy prawidłowo organy administracji publicznej odczytały treść żądania J. H.

14 Stanowiąca materialnoprawną podstawę decyzji ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090) przywoływane dalej jako: "ustawa zabużańska", w art. 3 ust. 2 przewiduje, że prawo do rekompensaty za pozostawione nieruchomości, w przypadku śmierci ich właściciela, przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy (posiadają obywatelstwo polskie). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W myśl natomiast ust. 2 art. 5 wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.

15 Na tle wykładni ww. przepisów - jak trafnie zauważał Minister- w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności. Część bowiem składów orzekających wyrażała pogląd, iż złożenie w ustawowym terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego z uprawnionych nie skutkuje automatycznie wszczęciem postępowania względem pozostałych (tak np. NSA w wyroku z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2372/12, Lex nr 1484831).

16 Jednakże, w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd – który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela - wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2993/12, Lex nr 1518062; sygn. akt I OSK 3130/12, Lex nr 1518077; 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 642/11, Lex nr 1264887; 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 Lex nr 1970526; 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 593/12, Lex nr 1791118; 29 października 2013 r. sygn. akt I OSK 977/12 Lex nr 1612178 oraz 7 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 682/13, Lex nr 1598213). Zgodnie z nim, złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, iż przechodząc z wykładni językowej na wykładnię funkcjonalną, wniosek tego uprawnionego jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych.

17 Okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia, w którym dokonuje się ustaleń faktycznych celem rozpoznania wniosku zgodnie z regulacjami ustawy zabużańskiej (por. wyrok NSA z 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2271/14, Lex nr 1783357). Stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej na kresach nieruchomości, których organ winien powiadomić o postępowaniu i zapewnić w nim ich czynny udział (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji kolejne wnioski składane przez spadkobierców byłego właściciela w toku postępowania zainicjowanego już przez jednego ze spadkobierców, nie uruchamiają i nie mogą skutecznie uruchomić nowego odrębnego postępowania w tej samej sprawie. Jeśli natomiast składane są po ostatecznym zakończeniu postępowania wywołanego wnioskiem jednego ze spadkobierców - a tak sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie - przed przystąpieniem do ich procedowania koniecznym jest ustalenie rzeczywistych intencji osób je wnoszących, a więc przede wszystkim wyjaśnienie czy stanowią one żądanie wzruszenia w jednym z nadzwyczajnych trybów wydanej już w sprawie decyzji. Dopóki wszak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę rekompensaty, to niezależnie od tego czy rozstrzygnięto w niej o prawach wszystkich osób uprawnionych (co powinno mieć miejsce w świetle wyżej przedstawionej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej), prowadzenie kolejnego postępowania w tym przedmiocie w trybie zwykłym jest prawnie niedopuszczalne.

18 W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ustalenie rzeczywistych intencji skarżącego jest przy tym o tyle istotne, że już z treści załączników do złożonego w dniu 26 listopada 2014 r. przez J. H. wniosku o rekompensatę (k. 9 i 10 akt administracyjnych) wynika, iż jego intencją nie było uruchomienie kolejnego prowadzonego w trybie zwykłym postępowania - co jak podniesiono byłoby niedopuszczalne - ale wykazanie, że pierwotnie złożony przez M. S. wniosek, został zgłoszony także w jego imieniu. Zawarta jest w nich zatem sugestia, że podjęte w wywołanej tym wnioskiem sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest wadliwe, gdyż winno dotyczyć także jego osoby. Winien mu być więc także wówczas, jako stronie, zapewnionych czynny udział w prowadzonym postępowaniu. To z kolei może wskazywać, że jego intencją było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2014 r. z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

19 W tej sytuacji przed przystąpieniem do procedowania owego podanie rolą organu wojewódzkiego było ustalenia rzeczywistych motywów, którymi kierowała się strona je wnosząca. Godzi się bowiem zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. jest zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej m.in. obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek, gdyż tym żądaniem organ jest związany i nie może z urzędu zmienić jego kwalifikacji. Wyznacza ono rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. W przypadku zatem gdy budzi ono jakiekolwiek wątpliwości, organ winien z urzędu podjąć czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Obowiązek taki wynika ponadto z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Stanowi przy tym realizację wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

20 Kierując się zatem ww. zasadami organ wojewódzki winien wyjaśnić skarżącemu sytuację w jakiej zgłoszone zostało jego podanie oraz zasady wzruszania decyzji ostatecznych, w tym zasady ich wzruszania w trybie określonym w art. 145 § 1 i n. k.p.a. i wezwać do uzupełnienia braków owego podania poprzez sprecyzowanie jego treści. Dopiero uzyskanie w tym zakresie jednoznacznego stanowiska strony, pozwoliłoby na przeprowadzenie postępowania we właściwej procedurze i wydanie w nim aktu zgodnego z prawem. Tego rodzaju działań Wojewoda [...] jednak nie podjął. Zwrócił się on bowiem jedynie, na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., o sprecyzowanie za jakie nieruchomości i przez kogo pozostawione J. H. oczekuje przyznania prawa do rekompensaty (vide pismo Wojewody z [...] stycznia 2015 r. - k. 14 akt administracyjnych), a następnie uznając, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, podjął decyzją o odmowie przyznania skarżącemu powyższego prawa. Okoliczności te uszły również uwadze Ministra Skarbu Państwa.

21 Zaniechanie powyższych czynności doprowadziło z kolei do sytuacji, w której stan sprawy niezbędny dla jej załatwienia nie został należycie wyjaśniony. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji Wojewody, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Skarbu Państwa, oceniane muszą być jako obarczone istotnym naruszeniem art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

22 Tego rodzaju wada decyzji prowadzić musi zaś do ich uchylenia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

23 Rozpoznając ponownie sprawę organ wezwie wnoszącego padanie o sprecyzowanie jego treści, informując jednocześnie o trybach wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. O ile zaś intencją skarżącego będzie wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zbada czy dochował on określonego w art. 148 k.p.a. miesięcznego terminu na skuteczne złożenie w tym względzie wniosku, którego bieg rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu tej decyzji. Dopiero po uzupełniniu w ww. zakresie braków formalnych złożonego do akt podania z [...] listopada 2014 r. podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego skład orzekający obecnie nie przesądza.