Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2316/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2316/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Kombinatu Budowlanego "[...]" – w części dotyczącej działki nr [...], położonej w P. przy ul. [...].

3 Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:

4 Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Budowlany "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P. przy ul. [...] i [...], składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.

5 Pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. I. A. wniosła o stwierdzenie, że decyzja o uwłaszczeniu w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w P. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że wraz z mężem w dniu 3 kwietnia 1967 r. sprzedała aktem notarialnym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przedmiotową działkę na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego Nr [...] w P. z przeznaczeniem pod wytwórnię prefabrykatów wielkopłytowych. Przedsiębiorstwo zostało przekształcone w Kombinat Budowlany [...] i od 1989 r. zaprzestało wykorzystywać ww. nieruchomość. W dniu 4 sierpnia 1993 r. Wojewoda [...], wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) stwierdził nabycie przez ww. Kombinat prawa użytkowania wieczystego również działki wykupionej od I. i E. A. Decyzja ta naruszała prawa poprzednich właścicieli do żądania zwrotu nieruchomości wynikającego z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Prawo to nie mogło być zrealizowane z tego powodu, że postępowanie administracyjne zakończone kwestionowana decyzją Wojewody [...] prowadzone było bez ich udziału. W postępowaniu tym został zatem w sposób rażący naruszony przepis art. 28 kpa przez przeprowadzenie postępowania bez udziału strony. W ten sposób naruszono przepis art. 2 ust. 1 zd. 2-gie ustawy z dnia 29 września 1990 r., który uniemożliwia przekształcenie praw do gruntów z naruszeniem praw osób trzecich. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

6 Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że w dniu 5 grudnia 1990 r., w którym nastąpiło z mocy prawa uwłaszczenie Kombinatu Budowlanego "[...]" m. in. przedmiotową działką, nie toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o jej zwrot skarżąca wystąpiła dopiero w dniu 3 kwietnia 1997 r., a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. W orzecznictwie sądowym utrwalone zostało stanowisko, iż w przypadku, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowi to przesłanki do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa była z tej przyczyny obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27.01.2000 r. sygn. akt III ZP 14/99 OSNAPiUS 2000/8/294, a także wyroki NSA z dnia 10.10.2001 r. sygn. akt I SA 2394/99 i z dnia 1.08.2001 r. sygn. akt I SA 1530/00). Organ wskazał, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości ujawnia roszczenia osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., a więc w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie doszło do naruszenia tych praw (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1331/04 niepublik.). W związku z powyższym w postępowaniu uwłaszczeniowym nie było obowiązku zawiadamiania o toczącym się postępowaniu osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

7 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. A. podniosła, że Minister Infrastruktury błędnie przyjął, że wniosek jej dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, podczas gdy stronie chodziło o stwierdzenie, że omawiana decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa. Wniosek ten oparty był na przepisie art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa, które przewidują, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji m. in. z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, to organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem odwołującej się, Minister błędnie interpretuje treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt ZP 14/99. Z ogólnej tezy tej uchwały wynika, że nabycie uprawnień do wieczystego użytkowania nie może się odbyć kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, wykorzystanej niezgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ustanawiały żadnych terminów do zgłaszania wniosków o zwrot nieruchomości. Zatem wniosek złożony po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej winien być również przedmiotem postępowania administracyjnego. Aby więc decyzja o uwłaszczeniu nie naruszała prawa, powinna być poprzedzona postępowaniem z udziałem właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego. Właściciel wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z uchwałą SN, jest stroną postępowania uwłaszczeniowego, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego, jest bowiem osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Skoro zatem, nie wiedząc o toczącym się postępowaniu wnioskodawczyni była bez własnej winy pozbawiona możliwości w nim udziału, to decyzja uwłaszczeniowa była podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak nie można stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalny skutek prawny przez wprowadzenie nieruchomości do dalszego obrotu. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek, w którym wnioskodawczyni domaga się nie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ale stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 2 kpa, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

8 Po rozpoznaniu wniosku I. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Organ zwrócił przede wszystkim uwagę, że przepisy kpa nie przewidują odrębnego (samoistnego) postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ta kwestia może być wynikiem ustaleń dopiero w trakcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i ustalenia, że oceniana decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Pogląd prezentowany we wniosku nie wynika z przepisów kpa. W pozostałym zakresie Minister podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r.

9 Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa I. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie jej wniosku i o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca uważa za nieuzasadnione twierdzenie organu, że przepisy kpa nie przewidują odrębnego (samoistnego) postępowania o wydanie decyzji z naruszeniem prawa, oraz że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, a także, że złożenie wniosku po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi przesłanki do przyjęcia, że decyzja jest obarczona wadą. Skarżąca uważa, że jest właścicielką spornej nieruchomości, a mimo to w postępowaniu uwłaszczeniowym nie uczestniczyła. Bez względu zatem na wynik postępowania uwłaszczeniowego, decyzja została wydana z naruszeniem prawa gwarantujących stronie prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym jej praw majątkowych. Spełniona została zatem przesłanka nieważności decyzji uwłaszczeniowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żądanie wznowienia postępowania było bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż zachodziłaby sytuacja przewidziana w art. 146 § 2 kpa – w wyniku wznowionego postępowania wydana byłaby decyzja tej samej treści. Z powodu nieodwracalnych skutków prawych bezprzedmiotowy był także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jedynie uzasadniony jest wniosek zawierający żądanie stwierdzenia, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana rażącym naruszeniem przepisów prawa, a stwierdzenie jej nieważności jest niedopuszczalne z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja wywołała.

10 W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Skarga jest nieuzasadniona.

13 Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W świetle powyższego nie mógł być przedmiotem rozpoznania przez Sąd wniosek skarżącej o stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia i orzekać jak organ administracji publicznej, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalną ingerencję organu władzy sądowniczej w sferę spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów administracji.

14 Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku skarżącej, w trybie nadzorczym, a jego przedmiotem była decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kombinat Budowlany "[...]" prawa użytkowania wieczystego oznaczone gruntu, w tym działki nr [...] położonego w P. przy [...]. Skarżąca żądała wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną żądania wskazała przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 kpa twierdząc, że decyzja rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jednak nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

15 Minister Infrastruktury zgodnie z prawem rozpoznawał wniosek skarżącej w oparciu o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako kwestii podstawowej dla dalszych ustaleń w zakresie nieodwracalności skutków prawnych decyzji, ograniczających orzeczenie organu wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ prawidłowo przyjął, że żądanie skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach kpa, który nie przewiduje odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji może być wynikiem ustaleń dopiero w trakcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i ustalenia w pierwszej kolejności, że oceniana decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że właściwie zostało sformułowane jej żądanie.

16 Prowadząc postępowanie nadzorcze Minister ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1967 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i istniało prawo zarządu mające swe źródło w treści tego aktu. Uwłaszczone przedsiębiorstwo państwowe Kombinat Budowlany [...] był następcą prawnym Przedsiębiorstwa Budowlanego Nr [...] w P. na mocy zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1978 r. Spełnione były zatem przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

17 Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] nie naruszała praw osób trzecich. Ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Postępowanie takie z wniosku I. A. zostało wszczęte dopiero w dniu 3 kwietnia 1997 r. Wbrew przekonaniu skarżącej, nie bez znaczenia jest, kiedy został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. II CZP 14/99 (OSNAPiUS 2000/8/294) zaprezentowano pogląd, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd. Pogląd ten został przyjęty również w sprawie o sygn. akt I SA 2249/03 rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2004 r., od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1330/04.

18 Skoro więc skarżąca złożyła wniosek o zwrot nieruchomości po ostatecznym zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, to kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie mogła być uznana za naruszającą jej prawa. Pozbawione racji jest twierdzenie skarżącej, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jako poprzedni właściciel nieruchomości powinna mieć zapewniony udział, inaczej bowiem decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów gwarantujących stronie prawo do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym jej praw majątkowych. Trzeba przede wszystkim stwierdzić, że w dniu 5 grudnia 1990 r. skarżącej nie przysługiwało żadne prawo majątkowe do przedmiotowej nieruchomości, nie mogła być zatem stroną postępowania uwłaszczeniowego, które dotyczyło wyłącznie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oraz uwłaszczonego przedsiębiorstwa.

19 Z przedstawionych względów nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu, zatem zaskarżona decyzja Ministra Transportu i Budownictwa nie narusza prawa.

20 W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.