Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., I SA/Wa 2298/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., I SA/Wa 2298/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi P[...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.

3 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły P [...] S.A. w [...] (dalej jako "P[...]").

4 Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

5 Decyzją z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez P[...] w ., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w K., obręb [...], Dz. B., k.m. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

6 Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P[...] zarzucając Wojewodzie niepoczynienie dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz brak oceny wszystkich dowodów z dokumentów nadesłanych przez P[...].

7 Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r.

8 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że w dziale II księgi wieczystej nr nr [...] jako właściciel przedmiotowej działki ujawniony jest Prezydent Miasta K. jako organ reprezentujący Skarb Państwa na podstawie art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130 ze zm.). Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, tym samym spełniona została przesłanka własności państwowej.

9 Minister wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P[...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

10 Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.

11 Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

12 Organ wskazał, że do wniosku o uwłaszczenie P[...] załączyła dokumenty potwierdzające, zdaniem spółki, istnienie 5 grudnia 1990 r. zarządu jej poprzednika prawnego na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra, nie można jednak uznać aby przedłożona przez P[...] decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z [...] grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem stanowiła dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu zarządu P[...] do działki nr [...] w rozumieniu rozporządzenia z 10 lutego 1998 r.

13 Organ podniósł, że niewątpliwie decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcie mające charakter faktyczny nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może zostać uznana jedynie wyjątkowo za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania), gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych.

14 W ocenie organu odwoławczego, treść decyzji z [...] grudnia 1987 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu działka nr [...] znajdowała się w zarządzie P[...].

15 Jednocześnie Minister wskazał, że pismem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda wezwał P[...] do nadesłania dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi z [...] lutego 2018 r. P[...] poinformowała jednak, że nie dysponuje dokumentami o przekazaniu działki nr [...] w zarząd. Dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd nie załączono też do odwołania.

16 Ponadto, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Wydział Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta K. poinformował Wojewodę, że nie dysponuje dokumentami poprzedzającymi decyzję z [...] grudnia 1987 r. dotyczącymi przekazania w użytkowanie bądź zarząd gruntu oznaczonego jako działka nr [...].

17 Za bezzasadny uznał organ odwoławczy zarzut nieuwzględnienia dowodów z dokumentów, w tym wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na 1 grudnia 2005 r., z którego wynika, iż działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu P[...] Minister podniósł, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z treścią wniosku P[...]. Spełnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie ocenia się według stanu na 5 grudnia 1990 r., a nie 1 grudnia 2005 r. Ponadto, w przedłożonym przez P[...] wypisie z rejestru gruntów nie wskazano na jakiej podstawie ujawniono P[...] jako użytkownika przedmiotowej nieruchomości. Zatem dokument ten nie mógł potwierdzać spełnienia przesłanki pozostawania gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego.

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły P[...] S. A. w W. zarzucając jej naruszenie:

19 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. pomimo tego, że powinna ona zostać uchylona,

20 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 8 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy,

21 3) prawa materialnego, tj. art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "P[...]", poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P[...] przedmiotową nieruchomością, podczas gdy skarżąca przedłożyła nie budzące wątpliwości dowody np. wypisy z rejestru gruntów potwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt [...],

22 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w sprawie zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

23 Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

24 W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

26 Skarga jest niezasadna.

27 Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 65, dalej jako "ustawa"). Przepis ten stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

28 Zatem organ może wydać decyzję w tym trybie tylko wówczas gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.

29 Z treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] wynika, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Prezydenta Miasta K., jako organu reprezentującego Skarb Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130 ze zm.). Prawidłowo zatem uznał organ, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została spełniona wskazana w art. 200 ustawy przesłanka własności państwowej. Za niezrozumiały w tej sytuacji uznać trzeba podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie przedmiotowego postępowania z urzędu do czasu ustalenia prawidłowości wpisu Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.

30 Sąd podzielił również ocenę organu, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek warunkujących możliwość zastosowania art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie potwierdzają bowiem istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu P[...] do spornej nieruchomości.

31 W rozumieniu przepisów obowiązującej w rzeczonej dacie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), prawo zarządu mogło powstać tylko w ściśle określony sposób, tj. w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. nie determinowało zaś w sposób konieczny samo faktyczne władanie gruntem.

32 Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przy tym w trybie tego ostatniego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu wówczas, gdy uprzednio prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty.

33 W niniejszej sprawie, pomimo wezwania organu, skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją ani umową ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Nieprzedstawienie przez skarżącą powołanych dokumentów ma zaś dla rozstrzygnięcia sprawy o uwłaszczenie decydujące znaczenie. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy bowiem samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie pod infrastrukturę [...]. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P[...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "P[...]" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P[...] nabycie prawa zarządu z mocy prawa.

34 Rację ma organ, że za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu P[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w K. z [...] grudnia 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. W wyrokach z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00, OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność tego rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych.

35 W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się również, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wówczas gdyby nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swojej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, LEX nr 586346). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Akta sprawy nie potwierdzają bowiem aby w toku postępowania lub w odwołaniu skarżąca wskazywała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

36 Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł również podważyć podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organ nie mógł naruszyć powołanego przepisu, gdyż nie stanowił on podstawy materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

37 Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają, że w niniejszej sprawie organ podjął wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia czy zachował się jakikolwiek dokument mogący potwierdzić prawo zarządu P[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podniesionej przez skarżącą. Organy wyjaśniły również w sposób należyty podstawę prawną wydanych decyzji.

38 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).