Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 2283/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., I SA/Wa 2283/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. (prawidłowa data [...] lipca 2020 r.) nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. G. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

3 Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 A. G. wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. wystąpił do Prezydenta W. o wydanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...], w prawo własności.

5 Prezydent W. postanowieniem z [...] lutego 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że przesłanką warunkującą przekształcenie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w trybie powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest aby w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1). Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

6 Organ pierwszej instancji ustalił, że według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że zarówno w dniu 1 stycznia 2019 r., jak i obecnie, nieruchomość stanowi siedzibę następujących osób prawnych – K. Sp. z o.o. (od [...] września 2016 r.) oraz K. Sp. z o.o. Sp. k. (od [...] sierpnia 2017 r.). Ponadto organ jest w posiadaniu innych informacji świadczących o wykorzystywaniu nieruchomości przez ww. podmioty. Są to m.in. zdjęcia wykonane w czasie oględzin przeprowadzonych [...] marca 2018 r. na potrzeby kontroli zgodności korzystania z nieruchomości z celem ustanowienia użytkowania wieczystego. Zarówno one jak i ogólnodostępne zdjęcia archiwalne nieruchomości z lat 2017-2018 potwierdzają, że w budynku funkcjonowały ww. osoby prawne. Adres ten figuruje również na oficjalnej stronie internetowej Spółki.

7 Zdaniem Prezydenta W. opisany stan faktyczny wskazuje na to, że pomimo pierwotnego mieszkaniowego charakteru zabudowy, nieruchomość w całości lub w części jest wykorzystywana na cele niemieszkaniowe. Z uwagi na okres działalności tych podmiotów na terenie przedmiotowej nieruchomości, jej wykorzystywanie na cele inne niż mieszkaniowe nie ma charakteru incydentalnego.

8 Organ zaznaczył, że choć ustawodawca dopuścił możliwość częściowego wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż mieszkalne, zastrzegł w uzasadnieniu ustawy o przekształceniu, aby zachowana była podstawowa funkcja, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Prowadzenie własnej firmy (a nie, jak w tym przypadku, udostępnienie nieruchomości spółkom prawa handlowego), nie może niweczyć funkcji mieszkalnej budynku. W przypadku częściowego wykorzystania budynku mieszkalnego jednorodzinnego decydujące znaczenie ma powierzchnia wykorzystywana na cele inne niż mieszkalne - zgodnie z przytoczoną wyżej definicją z Prawa budowlanego może ona wynosić maksymalnie 30% całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego.

9 Prezydent W. wskazał ponadto, że zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

10 Organ pierwszej instancji podkreślił, że przeprowadzone zostało konieczne postępowanie wyjaśniające, w którego wyniku zgromadzono dokumenty wskazujące na funkcję budynku, które wzajemnie się wykluczają. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków obiekt znajdujący się na nieruchomości pełni funkcję mieszkaniową, natomiast wpisy dotyczące podmiotów działających na nieruchomości wskazują, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku - z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną. Wywołuje to wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, a co za tym idzie - okoliczność, jaką miałoby potwierdzać zaświadczenie nie jest oczywista i bezsporna. W tej sytuacji Prezydent W. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

11 A. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

13 Organ przytoczył przepisy kpa, w tym art. 217 kpa i art. 218 kpa oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zasad wydawania zaświadczeń i podkreślił, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

14 Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w posiadaniu organu ewidencji gruntów i budynków wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Jednocześnie z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu - pisma Naczelnika Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy [...] do Referatu Opłat tego wydziału z [...] maja 2018 r. oraz z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] do A. G. z [...] września 2018 r. wynika, że budynek przy ul. ul. [...] wykorzystywany jest na cele biurowe (siedziba spółki), co ustalono w trakcie oględzin [...] marca 2018 r. Tym samym, przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ drugiej instancji podzielił stanowisko Prezydenta W. wyrażone w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. o braku możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Za niezasadny SKO w [...] uznało ponadto zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Organ podkreślił, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną, a ponadto skarżący nie wykazał w jaki sposób pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu wpłynęło na wynik sprawy.

15 A. G. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że wydane ono zostało z naruszeniem:

16 1. prawa materialnego, które miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - przez zaaprobowanie błędnej wykładni powyższej normy dokonanej przez Prezydenta W. - i przyjęcie, że sposób korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie względem wnioskodawcy, może mieć znaczenie dla kwestii wydania zaświadczenia opisanego w art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy;

17 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 144 kpa w zw. z art. 138 § 1 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem art. 218 § 1 kpa.

18 W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r.

19 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

22 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

23 Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga.

24 Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa).

25 Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Stosownie do art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 kpa.

26 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest zatem wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach.

27 W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] lutego 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w KW nr [...]. Organy uznały, że istnieją wątpliwości co do rzeczywistej funkcji budynku posadowionego na ww. działce, realizowanej na dzień 1 stycznia 2019 r., a tym samym brak jest możliwości uznania nieruchomości za zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.). Jak wskazano zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków obiekt pełni funkcję mieszkaniowa, wykorzystywany jest natomiast przez inny podmiot względem wnioskodawcy na cele prowadzonej działalności gospodarczej, co wynika ze zgromadzonych dokumentów, w tym z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, wykonanych zdjęć nieruchomości, czy też powołanych wyżej pism z [...] maja 2018 r. i [...] września 2019 r. Zdaniem organów nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku. Okoliczność jaką miałoby potwierdzać zaświadczenie nie jest więc oczywista i bezsporna.

28 Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe.

29 Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

30 Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

31 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

32 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

33 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

34 Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).

35 Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy).

36 Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej dokonały wadliwej interpretacji ww. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te gruntu, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczba lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane.

37 Podkreślić należy, że z definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawartej w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wynika wyłącznie, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza przy tym objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie oraz doktrynie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli.

38 Zdaniem Sądu pogląd ten jest aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem właściwym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowanie. Zatem to ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków.

39 Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, położonym na terenie mieszkaniowym. Wynika to m.in. ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z ewidencji budynków i lokali, a także z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości. Również sam organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.

40 Skoro zatem ewidencja, jak też treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wskazuje na zabudowę przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym – to zdaniem Sądu – brak jest podstaw do kwestionowania tego charakteru zabudowy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu wykorzystania spornego budynku, czy też ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w sprawie o wydanie zaświadczenia organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych, którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z istoty tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania.

41 W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że błędnie organy administracji przyjęły, że fakt rejestracji w budynku mieszkalnym działalności gospodarczej, powoduje istotne wątpliwości co do zgodności wpisu w ewidencji ze stanem rzeczywistym i daje podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skoro na objętej wnioskiem skarżącego nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne, co potwierdza prowadzona przez organ ewidencja gruntów i budynków, jak również treść księgi wieczystej, to brak było podstaw do uznania, że grunt nim zabudowany nie podlega działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.

42 Rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i uwzględni dokumenty określające charakter budynku posadowionego na ww. nieruchomości.

43 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.