Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., I SA/Wa 2152/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., I SA/Wa 2152/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody S. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 14 maja 2008 r. M. H. wystąpił do Wojewody [...] (Wojewoda) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. i W. H. nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...].

3 Decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda potwierdził M. H. praw do rekompensaty za ww. nieruchomość w 1/2 części.

4 Następnie pismem z 30 czerwca 2018 r. E. G. (Skarżąca) zwróciła się do Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie należące do jej rodziców, tj. J. i W. H.

5 Wojewoda rozpatrując powyższy wniosek decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] odmówił Skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie należące do jej rodziców. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżąca złożyła wniosek po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014r. poz. 1090 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".

6 Na skutek odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu wskazał, że z pisma Skarżącej z 30 czerwca 2018 r. jednoznacznie nie wynika, że stanowi ono nowy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W związku z powyższym należy wezwać Skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie.

7 Pismem z 14 marca 2019 r. Skarżąca wskazała, że jej pismo z 30 czerwca 2018 r. stanowiło ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy dotyczącej potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie należące do jej rodziców.

8 Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. uznał ww. ponaglenie Skarżącej za zasadne i wyznaczył Wojewodzie 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

9 Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. i W. H. nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...], wszczęte w następstwie pisma Skarżącej z 30 czerwca 2018 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest wniosku, na podstawie którego mogłoby się toczyć przedmiotowe postępowanie.

10 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca, reprezentowana przez syna J. G.

11 Minister rozpatrując powyższe odwołanie, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r., podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.

12 W uzasadnieniu decyzji Minister podzielił stanowisko Wojewody, że w aktach sprawy brak jest wniosku zobowiązującego Wojewodę do prowadzenia w stosunku do Skarżącej postępowania o mienie zabużańskie. Organ wskazał, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na wniosek stron postępowania. Brak wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty oznacza, że nie istnieje element warunkujący nawiązania stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Powyższe, zdaniem Ministra, obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a."

13 Odnosząc się do odwołania Skarżącej Minister wskazał, że decyzja Wojewody z [...] października 2010 r. jest decyzją ostateczną i dotyczy sytuacji prawnej M. H. Postępowanie z jego wniosku zostało zakończone i brak jest podstaw do twierdzenia, że na skutek złożenia przez niego wniosku Wojewoda nadal jest zobowiązany do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w stosunku do Skarżącej.

14 Końcowo Minister wskazał, że popiera stanowisko wyrażone w treści uchwały NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawioną skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do pozostałych osób uprawnionych. Jednakże, w ocenie Ministra, Skarżąca w przypadku uznania, że powinna brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] października 2010 r. mogła złożyć wniosek o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, czego nie uczyniła.

15 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, reprezentowana przez syna J. G.

16 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

17 przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu tegoż postępowania - podczas gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania, albowiem w niniejszej sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie potwierdzenia prawa Skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;

18 naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i uznanie, że Skarżąca nie złożyła wniosku o rekompensatę - podczas gdy złożenie wniosku przez innego spadkobiercę (M. H.) wywoływało te same efekty materialnoprawne i procesowe co złożenie wniosku przez wszystkich spadkobierców i wszczynało postępowanie również względem nich;

19 naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z 14 października 2010 r. stanowiła ostateczną decyzję rozstrzygającą w całości postępowanie wszczęte wnioskiem M. H. - podczas gdy decyzja ta miała charakter jedynie decyzji częściowej, albowiem rozstrzygała jedynie o prawach jednego uprawnionego (M. H.), nie rozstrzygając o prawach innych uprawnionych (Skarżącej);

20 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że złożenie wniosku przez jednego z kilku spadkobierców wywołuje skutki wyłącznie w odniesieniu do tego jednego spadkobiercy - podczas gdy przepis ten powoduje, że złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych spadkobierców wywołuje skutki względem wszystkich uprawnionych spadkobierców.

21 Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisach.

22 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Skarga jest zasadna.

25 W ocenie Sądu zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

26 Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (...). Z kolei stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.

27 W tym miejscu należy wskazać, że 9 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę I OPS 3/17, w której stwierdził, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

28 Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego.

29 Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

30 Biorąc pod uwagę treść powyższej uchwały i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia w stosunku do Skarżącej postępowania w przedmiocie mienia zabużańskiego. Zauważyć bowiem należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. H. w ustawowym terminie złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wraz z wnioskiem załączył m.in. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Cywilny z [...] października 1990 r., sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po J. H. nabyła również Skarżącą. Skutkiem powyższego wniosku oraz załączonych do niego dokumentów stało się pismo Wojewody z [...] stycznia 2009 r., skierowane do M. H., w którym to organ poinformował, że za właścicieli pozostawionej nieruchomości należy uznać E. H., W. H. i E. G. Ponadto w piśmie tym organ poinformował, że w prowadzonym postępowaniu powinna wziąć udział także spadkobierczyni J. i W. H. – E. G. Organ zaznaczył, że wymóg taki wynika z art. 3 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeśli posiadają obywatelstwo polskie. Organ pouczył także, że niezbędne jest przedłożenie przez E. G. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dotychczasowym stanie prawa do rekompensaty oraz uwierzytelnionej kserokopii dowodu osobistego lub polskiego paszportu.

31 Reakcją na powyższe pismo organu było pismo Skarżącej z 31 marca 2009 r. wraz z załączonym do niego oświadczeniem o dotychczasowym stanie prawa do rekompensaty wraz z przedłożeniem kserokopii jej dowodu osobistego oraz oświadczenia o dacie i miejscu repatriacji. Dodatkowo w dniu 18 czerwca 2009 r. M. H. przedłożył koleje dokumenty w sprawie do których przedłożenia zobowiązał go organ pismem z 22 stycznia 2009 r., w a śród nich złożone zostały dokumenty dotyczące Skarżącej, tj.: poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego z [...] maja 2019 r. oraz zaświadczenia z [...] lutego 2009 r. i [...] lutego 2009 r. o miejscach jej zameldowania. Ponadto organ pismami z [...] października 2009 r. zwrócił się do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...]; do Archiwum Państwowego w [...]; do Archiwum Państwowego w [...] i do Archiwum Akt Nowych w [...] o nadesłanie kolejnych dokumentów, a pisma te przesłał do wiadomości m.in. do Skarżącej.

32 W związku z powyższym uznać należy, że Wojewoda prowadził postępowanie w sprawie mienia zabużańskiego z udziałem Skarżącej traktując ją jako stronę postępowania i z niewiadomych dla Sądu powodów pominął ją następnie przy doręczaniu postanowień w sprawie oraz nie uwzględnił w decyzji Wojewody z [...] października 2010 r. nr [...], którą to przyznano M. H. prawo do rekompensaty w 1/2 części. Skutkiem pominięcia Skarżącej było jej ponaglenie z 30 czerwca 2018 r. (jak wynika z jej późniejszych wyjaśnień) na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie.

33 Tym samym uznać należy, że organ uznając najpierw Skarżącą jako stronę postępowania zabużańskiego, a następnie pomijając ją naruszył art. 7, 8 i 10 K.p.a., podważając zaufanie Skarżącej do organów administracji publicznej.

34 W tym miejscu wskazać należy, że zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Jednak przepis art. 104 § 2 K.p.a. przewiduje również możliwość wydania decyzji częściowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji.

35 Zgodnie z zasadą prawdy materialnej, decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 K.p.a., pkt II, t. 2).

36 Wydanie decyzji częściowej (jaką jest decyzja Wojewody z [...] października 2010 r.) nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Charakter przedmiotu postępowania pozwalał na wydanie decyzji częściowej w odniesieniu do samodzielnego uprawnienia wnioskodawcy. Decyzja ta, rozstrzygająca o części świadczenia wynikającego z przysługującego M. H. samodzielnego uprawnienia, nie była kwestionowana. Nie oznacza to jednak zakończenia sprawy w zakresie dotyczącym Skarżącej.

37 Obowiązkiem organów będzie natomiast, niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych, kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 i 2 K.p.a.), prowadzić postępowanie w dalszym ciągu, w celu wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do rekompensaty przypadającej Skarżącej. Jak zauważa się w cytowanej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 3/17, jeżeli po wszczęciu postępowania okaże się, że interes prawny w sprawie mają inne jeszcze osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Ze względu na charakter postępowania i cele ustawy, organ powinien z uwagi na ochronę interesu jednostki ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić im aktywny udział w sprawie (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym Oficyna 2009s. 256-257). Prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, a udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie uwarunkowane są wielkością przynależnych im udziałów spadkowych (por. wyroki NSA z 24 maja 2016 roku, sygn. akt I OSK 2025/14, oraz z 24 września 2019 roku, I OSK 2808/17).

38 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 P.p.s.a.