Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1932/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1932/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. T. i H. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3 Uzasadnienie faktyczne

4 1. S. T. oraz H. B. (dalej powoływani jako skarżący) wnioskami z dnia 2 maja 2006 r. wystąpili do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako formę realizacji prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) wnioskodawcy wskazali świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

5 2. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił skarżącym ujawnienia w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez spadkodawców skarżących – L. T. oraz W. T. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w mieście W. i w miejscowości D. - które zostało potwierdzone zaświadczeniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 1999 roku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł przede wszystkim, że prawo do rekompensaty zostało już wcześniej zrealizowane. W tym zakresie odwołał się do posiadanych wycen, zaświadczenia Prezydenta Miasta S. oraz kwot do jakich prawo do rekompensaty było realizowane.

6 3. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, podnosząc, iż rozstrzygnięcie Wojewody jest dla niego krzywdzące.

7 4. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił powołaną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności na konieczność ustalenia, czy nabycie nieruchomości w ramach realizacji prawa do rekompensaty nie wyczerpało tego prawa. Nadto organ pierwszej instancji winien ponownie zbadać, czy skarżący spełniają wymogi określone ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Minister wyjaśnił też, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynika z art. 7 ust. w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż organem wyłącznie właściwym do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest właściwy wojewoda.

8 5. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, iż decyzja Ministra Skarbu Państwa narusza art. 6 ust. 3 i art.13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.- a ponadto jest dla nich krzywdząca. Skarżący podnieśli także, iż Wojewoda posiadał wszelkie informacje pozwalające na ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty w części, w której nie została ono zrealizowane.

9 6. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 497/08, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] . Zdaniem Sądu, z zapisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynika uprawnienie organu do załatwienia w formie decyzji, wniosku dotyczącego ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zawarto upoważnienie wojewody do wydania postanowienia w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych, zaś w art. 7 ust. 2 przewidziano wydanie decyzji przez wojewodę w przypadku niespełnienia tych wymogów. Natomiast ani w art. 7 ust. 3 ustawy, na który powołuje się organ pierwszej instancji, ani w treści innych artykułów ustawy, nie została określona żadna forma, w jakiej wojewoda ma rozstrzygnąć odmownie wniosek dotyczący ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 7 ust. 4 ustawy postanowiono tylko, że na decyzji lub zaświadczeniu, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości, czyli jest to czynność materialno-techniczna. W ocenie Sądu brak w ustawie wyraźnego upoważnienia dla wojewody do wydania decyzji w ww. kwestii, nie przesądza, że decyzja ta może być wydana na podstawie art.104 k.p.a. Zdaniem Sądu zatem, Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa wydali decyzje bez podstawy prawnej, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności obu decyzji.

11 8. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Skarbu Państwa, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

12 9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dniem 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1448/08 uwzględnił skargę kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że brak wskazania w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza - jak błędnie przyjął WSA w Warszawie - że wydana w tej sprawie decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. W powołanej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 podkreślono, że brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona. Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, co oznacza, że nie można go domniemywać. W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. tylko w odniesieniu do potwierdzenia prawa do rekompensaty jednoznacznie przesądzono, że potwierdzenie bądź odmowa potwierdzenie uprawnienia następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2). Takiego warunku nie sformułowano natomiast wprost dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej przez uprawnioną osobę formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie może to jednak oznaczać, że w przypadku odmowy dokonania stosownego wpisu w rejestrze wyłączona jest decyzyjna kompetencja organu. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa. W sytuacji zatem, gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. NSA podkreślił, że odmienny pogląd prowadziłby do pozbawienia osób żądających ujawnienia w rejestrze wybranej przez nich formy realizacji rekompensaty gwarancji procesowych dla ochrony ich praw, w tym prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Zdaniem NSA trzeba jednak wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie dotyczy to osób, które uzyskały potwierdzenie uprawnienia do rekompensaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a więc w czasie, kiedy w myśl poprzednio obowiązujących przepisów prawo zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości mogło być realizowane bez tych ograniczeń, jakie przewiduje aktualnie obowiązująca ustawa.

13 Uzasadnienie prawne

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

16 2. Ponadto zaznaczyć należy, iż ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1448/08, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie ulega wątpliwości, że w sytuacji gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3 tej ustawy, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie. Zdaniem NSA wywód przedstawiony w skardze kasacyjnej wskazuje na słuszność poglądu w kwestii procesowej formy załatwienia wniosku zgłoszonego przez skarżących oraz błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem materialnych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

17 3. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, należy wskazać, że treść art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. musi być odczytywana w kontekście art. 6 ust. 3 stosownie do którego osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające jej nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest wnioskiem z art. 5 ust. 1, tj. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania jeśli idzie o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Pierwsze osoby występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Wniosek ten jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa o rekompensacie.

18 4. W przypadku częściowej realizacji rekompensaty konieczne jest ustalenie wartości zrealizowanego dotychczas prawa. Szczegółowe zasady w tym zakresie określa art. 12 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W takiej sytuacji wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, określa się według stanu na dzień nabycia oraz według cen albo kosztów odtworzenia na dzień sporządzenia wyceny, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w przypadku osób, które po dniu 1 stycznia 1998 r. zrealizowały prawo do rekompensaty, wartość nabytego prawa własności nieruchomości przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji ceny ustalonej w umowie przeniesienia własności nieruchomości. Jeżeli nabyciu podlegało prawo użytkowania wieczystego, w tym przysługujące Skarbowi Państwa, wartość nabytego prawa przyjmuje się na podstawie zwaloryzowanych na dzień wydania decyzji odpowiednio opłat ustalonych w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, albo ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa. Waloryzacji dokonuje się zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 26, poz. 2603 ze zm.).

19 5. Dlatego w całej rozciągłości należy podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania o ustalenie prawa do rekompensaty z uwagi na częściowe zrealizowanie prawa do rekompensaty w 1978 r. Minister prawidłowo wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 5 i 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 6 ust. 3 tej ustawy.

20 6. Prawidłowo również organy uznały, że odmowa ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty musi nastąpić w formie decyzji. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1448/08).

21 Dlatego Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie konieczne było wydanie decyzji o odmowie ujawnienia w rejestrze wybranej przez skarżącego formy realizacji prawa do rekompensaty. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie narusza ona prawa.

22 Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku