Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r., I SA/Wa 1912/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r., I SA/Wa 1912/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr. [...] po rozpatrzeniu wniosku B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. nr. [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

3 W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

4 Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia z wniosku B. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...].

5 W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że niedopuszczalne jest prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w którym występują te same strony, jest ten sam przedmiot postępowania oraz ten sam stan faktyczny i prawny sprawy.

6 W dniu 20 czerwca 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek B. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzyganej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].

7 Rozpoznając ponownie sprawę organ podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ II instancji nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę , bowiem "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zgodności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn.. akt SA/Wa 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr.1 poz. 35).

8 Rozpatrywany w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa wniosek B. Z. z dnia 28 maja 2012 r. zawierał w sobie żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr. [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...].

9 W stanie faktycznym niniejszej sprawy , w kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r . nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] września 1999 r. wydał decyzję ostateczną nr [...], co do której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. sygn. akt I SA 704/00 oddalił skargę.

10 Na skutek wydania tej ostatecznej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...], powstał stan res iudicata. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję (a taką cechę posiada decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r.) powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji.

11 Niedopuszczalne jest bowiem wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ naczelny, gdy nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo.

12 Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne oraz obowiązki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999 r., V SA 1942/98, opubl. ONSA 2000, nr. 2, poz. 76).

13 O takiej tożsamości można mówić zdaniem organu w niniejszej sprawie.

14 Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 846/2010, opubl. LexPolonica nr 2375300).

15 A zatem dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczną decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nr [...], to tylko jej uprzednie skuteczne wzruszenie będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...].

16 Tym samym wniosek B. Z. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Dlatego też nowa decyzja wydana w tym samym trybie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ocena legalności orzeczenia została już bowiem raz dokonana i rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostaje w obiegu prawnym.

17 Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Z. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...] pomimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja Prezydium Rady Narodowej nie została nigdy poddana kontroli, zatem brak jest formalnych przesłanek aby takiej kontroli odmówić w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

18 Zdaniem skarżącej organy jak również NSA w toku postępowania dokonały zbadania legalności wydania wyłącznie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nr [...].

19 Z powagi rzeczy osądzonej w tej sytuacji korzysta zdaniem skarżącej wyłącznie w/w decyzja. Natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r. została zupełnie pominięta przy rozpatrywaniu sprawy przez organ. Dlatego zdaniem skarżącej postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa powinny zostać uchylone.

20 Wniosek jest tym bardziej zdaniem skarżącej uzasadniony, że wskutek nie skorzystania z instytucji wznowienia postępowania z uwagi upływu 5 lat od wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN, nie można wyeliminować jej z obrotu prawnego. Natomiast stwierdzenie nieważności samej decyzji dekretowej pozwala na restytucję nieruchomości zabudowanej budynkiem stanowiącym odrębną formę własności zgodnie z art. 5. dekretu [...] (budynki oraz inne podmioty, znajdujące się, na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej). Nie sposób też w przedmiotowej sprawie wznowić postępowania zakończonego wyrokiem NSA z uwagi na upływ czasu.

21 Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji poprzedzającej z dnia [...] maja 2016 r. oraz o zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku, decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...],

22 W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu reprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem skarżącej cechę ostateczności uzyskała wyłącznie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nr [...], a przedmiotem kontroli powinny być objęte dwie decyzje, a nie tylko decyzja II - instancyjna.

23 Zdaniem skarżącej nie ma formalnych przeszkód do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji, która nie była przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym.

24 W postępowaniu, które toczyło się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast organ (a następnie Sąd) ograniczył się jedynie do skontrolowania i zbadania legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymującego w mocy decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia grudnia 1953 r. nr [...] utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej.

25 Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uzyskało statusu res iudicata.

26 W zainicjowanym postępowaniu organ rozpatrując wniosek B. Z. nie ustalił czy przedmiotem kontroli ma być wyłącznie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wraz z decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej łącznie. W konsekwencji kontroli została poddana wybiórczo wyłącznie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i tylko ta decyzja uzyskała zdaniem skarżącej status powagi rzeczy osądzonej. Jeśli zatem organ dokonał wybiórczo oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to nie ma jej zdaniem przeszkód, aby w podobny sposób dokonać kontroli samego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej.

27 Mając na uwadze, że na nieruchomości znajduje się budynek stanowiący odrębną formę własności zgodnie z art. 5. dekretu [...] jest to podstawa do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Wniosek zatem jest tym bardziej uzasadniony, że wskutek braku możliwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania z uwagi upływu 5 lat od wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN, nadal decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym.

28 Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej pozwala na restytucję nieruchomości zabudowanej budynkiem stanowiącym odrębną formę własności zgodnie z art. 5. dekretu [...] (budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej).

29 Ponadto na nieruchomości nie wykonano zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 17 września 1949 r. (który wygasł z mocy ustawy) co potwierdza, że korzystanie przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego zapisem. Na nieruchomości znajduje się do dnia dzisiejszego niezamieszkały budynek spełniający przesłanki z art. 5 dekretu.

30 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

31 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

32 Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

33 Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

34 Zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem.

35 Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

36 Jak wynika z analizy akt sprawy, w rozpatrywanej sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia ponownego postępowania nieważnościowego.

37 Przeszkodę tę stanowi pozostająca w obiegu prawnym ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. [...] utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] co do której NSA wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. ( sygn. akt I SA 704/00) oddalił skargę.

38 Sąd w pełni podziela stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja z [...] września 1999 r., oraz utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu z dnia [...] marca 2000 r. nie może toczyć się kolejne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1952 r. i [...] grudnia 1953 r., które wbrew stanowisku skargi podlegały już ocenie sądowej, zachodzi bowiem res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej.

39 Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ( w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. ( vide wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn.. I SA/Ka 2247/98)

40 Dlatego też zdaniem Sądu zasadnie organ odmówił skarżącej ponownego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności żądanych przez nią orzeczeń, które w tym stanie faktycznym i prawnym dotknięte byłyby wadą nieważności. Wynika to wprost z treści art. 156 § 1 Kpa w którego pkt. 3 wskazana jest jako bezwzględnie przesłanka nieważności sytuacja , w której decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

41 Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za niezasadny.

42 Nie można zgodzić się ze skarżącą, że przedmiotem kontroli organu w trybie nadzoru była jedynie decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. Decyzja ta bowiem utrzymywała w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. Wobec tego kontroli administracyjnej i sądowej podlegały obydwie te decyzje. Skoro organ nadzoru uznał za zgodną z prawem decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] grudnia 1953 r., to oznacza że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] listopada 1952 r. nie mogła być rażąco wadliwa. Należy zwrócić bowiem uwagę, że decyzja drugoinstancyjna była oceniania pod względem legalności także w odniesieniu do decyzji którą utrzymywała w mocy. Z kolei decyzje nadzorcze były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

43 Zaskarżone postanowienie spełnia także wymogi określone w art. 107 §1 kpa.

44 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) orzekł jak w sentencji.