Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 1552/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 1552/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr KOA/1473/Sw/22 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 kwietnia 2022 r. nr KOA/1473/Sw/22 uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z 7 marca 2022 r. nr SW.ZZ.5630.000004.2022 i orzekło, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), o uznaniu kwoty [...] zł wypłaconej w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r. jako nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. i zobowiązało K. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty.

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 stycznia 2018 r. przyznał K. S. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie – A. S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z 6 lipca 2018 r. nr KOC/2509/Sw/18 utrzymało w mocy własną decyzją z 21 marca 2018 r. nr KOC/1023/Sw/18 o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2018 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, według stanu prawnego obowiązującego na dzień 19 stycznia 2018 r., tj. na dzień wydania decyzji przez Prezydenta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że w sprawie wadliwie ustalono skład rodziny wnioskodawcy przyjmując, że członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jest m.in. małoletnia S. S., która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i pozostaje w pieczy zastępczej skarżącego. Jak podkreślono S. S. jest dzieckiem, które zostało umieszczone w rodzinie zastępczej u K. S., który nie jest jej ojcem, a zatem do składu jego rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., S. S. nie powinna być zaliczona.

6 Decyzja Kolegium z 6 lipca 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1738/18 oddalił skargę.

7 Kolejną decyzją z 18 czerwca 2019 r. nr 000018/01/2018(2) Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania K. S. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 lutego 2020 r. nr KOC/4808/Sw/19. Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1053/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. wniesioną na wymienioną decyzję Kolegium z 24 lutego 2020 r.

8 W dalszej kolejności decyzją z 7 marca 2022 r. Wójt Gminy C. uznał, że kwota [...] zł wypłacona w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym na pierwsze dziecko – A. S. i zobowiązał K. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty oraz postanowił, że kwota nienależnie pobranego świadczenia, zgodnie z art. 25 ust. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, będzie potrącona z bieżących wypłat świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 6, ust. 7, art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407) w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1987).

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z 26 kwietnia 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z 7 marca 2022 r. i orzekło, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), o uznaniu kwoty 5500 zł wypłaconej w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r. jako nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. i zobowiązało K. S. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty.

10 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji wobec błędnego określenia podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407). Ustawa ta, na podstawie której ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, została znowelizowana ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924). Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem jak wyjaśniło Kolegium, w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu przed dokonaną nowelizacją, gdyż świadczenie, którego dotyczy postępowanie, dotyczy okresu sprzed 30 czerwca 2019 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Jak podało Kolegium, tego przepisu nie zastosował organ I instancji. Skoro została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 19 stycznia 2018 r. o przyznaniu K. S. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r., a następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 18 czerwca 2019 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. S. na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r., to zdaniem Kolegium konieczne i uzasadnione jest wydanie decyzji o ustaleniu, że pobrane świadczenia na to dziecko są nienależnie pobrane oraz o obowiązku ich zwrotu. Do zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy decydujące znaczenia ma bowiem wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo czy wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa, uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Kolegium wskazało, że właśnie ta pierwsza przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż świadczenie wychowawcze zostało przyznane na podstawie decyzji, której nieważność została stwierdzona. Kolegium wyjaśniło, że wystąpienie opisanej w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy przesłanki powoduje, że decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Każde bowiem świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie, a sama decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron postępowania. Regulacja ta stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje.

11 Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Postępowanie to może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony zainteresowanej zastosowaniem ulgi.

12 Nie zgadzając się z powyższą decyzją, K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 8 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

13 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

15 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

16 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

17 Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wskazanych kryteriów wykazała, że decyzja ta jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Narusza bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa skutkuje koniecznością jej uchylenia.

18 Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, za okres od [...] listopada 2017 r. do [...] września 2018 r., wraz z odsetkami za opóźnienie.

19 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407), dalej jako "uppwd". Kwestia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego została uregulowana w art. 25 tej ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 uppwd, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r., za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Zauważyć dodatkowo trzeba – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że mimo że powołany przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. na mocy art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924), to miał on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w dotychczasowym brzmieniu.

20 W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że w sprawie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, określona w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd decydujące znaczenie miało wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 kpa, nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa, uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. W niniejszej sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek, gdyż świadczenie wychowawcze zostało przyznane skarżącemu na podstawie decyzji z 19 stycznia 2018 r., której następnie decyzją Kolegium z 21 marca 2018 r. stwierdzono nieważność z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium z 21 marca 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z 6 lipca 2018 r. Decyzja ta jest ostateczna. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. I SA/Wa 1738/18.

21 Powyższa sytuacja wyczerpuje zatem przesłankę określoną w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd skutkującą uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane. Regulacja ta, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie wnioskodawcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymania świadczenia przysługuje. Powołany przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd przewiduje, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej nie przysługiwało (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 213/21 – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie ma zatem znaczenia, czy można stronie przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia wychowawczego, czy też nie. Wobec tego organ był zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia i orzeczeniu o jego zwrocie w sytuacji, gdy świadczenie to zostało wypłacone na podstawie decyzji, którą w trybie nadzwyczajnym wyeliminowano z obrotu prawnego i odmówiono stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.

22 Wobec powyższego, w świetle art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane stanowiło bezpośrednią konsekwencję zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednakże Kolegium w swoim rozstrzygnięciu zobowiązało skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia zapłaty, czym Kolegium naruszyło normę art. 25 ust. 3 uppwd, w myśl której od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Przepis ten nie obejmuje zachodzącej w analizowanym przypadku sytuacji, uregulowanej w art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, tj. gdy przyczyną ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest okoliczność, że świadczenie wychowawcze przyznano na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Nie można zatem w rozpatrywanej sprawie nakładać na stronę obowiązku zapłaty odsetek na podstawie art. 25 ust. 3 ani żadnego innego przepisu ustawy uppwd. Brak jest bowiem podstaw normatywnych do nałożenia obowiązku zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie z uwagi na treść art. 25 ust. 3 uppwd, na podstawie którego wyłączony został pkt 4 art. 25 ust. 2 uppwd, na podstawie którego Kolegium uznało świadczenie za nienależnie pobrane. W takim przypadku, gdy świadczenie wychowawcze zostało uznane za nienależnie pobrane w oparciu o przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd, nie powinny być naliczane odsetki ze względu na treść art. 25 ust. 3 uppwd. Wobec powyższego Kolegium powinno jedynie orzec o obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą Kolegium będzie uwzględnienie powyższych wskazań Sądu.

23 Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.