Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., I SA/Wa 1520/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., I SA/Wa 1520/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] maja 2001 roku nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] październiika 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisaną w KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i J. P. -uchylił ww. decyzję z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] i stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...]

3 W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

4 Decyzją z dnia [...] sierpnia 1973r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło, na wniosek [...] Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] w G., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcela Nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. i J. P.,

5 Następnie decyzją z dnia [...] października 1973 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska w związku z wnioskiem J. P. z dnia 6 września 1973 r. wznowiło z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe - odszkodowawcze i uchyliło ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1973r., wskazując w uzasadnieniu, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości wnosili o sprostowanie ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1973r. przez ustalenie odszkodowania za całą powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zaszła konieczność objęcia decyzją całej nieruchomości zapisanej w KW [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...].

6 Decyzją z dnia [...] października 1973r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisaną w KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i J. P.

7 Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2007r. J. P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1973r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] ha.

8 Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...].

9 Pismem z dnia 5 marca 2010r. J. P., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010r., zarzucając decyzji błędną interpretację przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

10 Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru wskazał, że przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U.z 1961r. Nr 18, poz.94). Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

11 W przedmiotowej sprawie w dniu 24 lutego 1973r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przeprowadziło rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, na której J. P. i W. P. wnieśli o odroczenie wydania decyzji do czasu uzyskania przez nich aktu własności niniejszej nieruchomości oraz o dostarczenie tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej.

12 Oceniana decyzja z dnia [...] października 1973r. wydana została w wyniku wznowienia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1973r. Przepis art. 132 kpa w ówczesnym brzmieniu stanowił, że w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji uchyla dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Oznacza to- zdaniem organu -, że w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1973r. oraz wznowieniem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, organ wywłaszczeniowy powinien ponownie prowadząc postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze przeprowadzić kolejną rozprawę, określoną treścią art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958r.

13 Z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że organ wywłaszczeniowy nie przeprowadził kolejnej rozprawy. Ponadto w nowym postępowaniu organ wywłaszczeniowy powinien wystąpić do biegłego o sporządzenie operatu szacunkowego dla wywłaszczonej nieruchomości, a nie posługiwać się operatami szacunkowymi sporządzonymi w 1968r., opartymi na zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, póz. 335), które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970r. Zdaniem organu brak wymaganej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r. opinii szacunkowej oraz brak przeprowadzonej zgodnie z tymi przepisami rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W konkluzji organ stwierdził, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 21 ww. ustawy powoduje, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], zapisana w KW [...]. oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. i J. P. dotknięta jest, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wadą rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania dla J. i J. P. Jednocześnie organ uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1973r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy należało zatem uchylić decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] i orzec reformatoryjnie jak w sentencji.

14 Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 roku wniósł Prezydent Miasta G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano , że Minister Infrastruktury błędnie interpretuje art. 156§1 pkt 2 kpa, gdyż J. P. sam wnosił o uzupełnienie decyzji wskazując kwotę żądanego odszkodowania co zostało uwzględnione prze organ wywłaszczeniowy.

15 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: |

17 |Skarga okazała się zasadna. |

18 |Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. |

19 |1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. |

20 |Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 |

21 |ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią |

22 |inaczej. Z urzędu sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie sąd nie widzi podstaw do stwierdzenia |

23 |nieważności postępowania. |

24 |Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją jest decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] |

25 |października 1973 roku w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położona w G. przy ul. [...], zapisaną w KW [...] , |

26 |oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność Jana i J. P . |

27 |Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej |

28 |ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym |

29 |regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do |

30 |wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i|

31 |ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 |

32 |k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także |

33 |ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia|

34 |nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc |

35 |decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Należy podkreślić, że nie można |

36 |stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. |

37 |Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie |

38 |dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów . |

39 |Podstawowa dla oceny legalności decyzji z dnia [...] października 1973 r. kwestia ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości powinna|

40 |podlegać ocenie według przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1973 |

41 |roku J. P. jako rażące naruszenie prawa wskazywała niezachowanie reguł określonych w dwóch przepisach tej ustawy: art. 21 i 22 w brzmieniu |

42 |obowiązującym w dniu wydania będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z dnia 10 października 1973 roku . Art. 21 tej ustawy w tej|

43 |dacie przewidywał , że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do |

44 |spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. |

45 |W tym postępowaniu należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy mające miejsce naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego |

46 |polegające na braku udziału biegłych w rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w |

47 |niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu |

48 |Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 ( centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych), a mianowicie, że |

49 |z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, po |

50 |28.11.1973 r. art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia|

51 |bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem |

52 |art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości |

53 |odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie |

54 |nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie J. P. biorąc udział w rozprawie administracyjnej |

55 |godził się na nieobecność biegłych , następnie po sporządzeniu opinii i ustaleniu odszkodowania nie zgłaszał do jego wysokości żadnych |

56 |uwag. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy |

57 |rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie stwierdzono jedynie |

58 |nieważność decyzji odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wzruszając samego wywłaszczenia. Zatem najistotniejsze do |

59 |ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego |

60 |odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie|

61 |oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Konieczne jest w |

62 |takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju |

63 |sprawy. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS |

64 |2/08 cbosa ). W przedmiotowej sprawie nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na |

65 |wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem sądu rażąco |

66 |narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, |

67 |jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została |

68 |wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo – |

69 |odszkodowawczej. Co więcej J. P. zawarł w dniu [...] maja 1972 roku z [...] Przedsiębiorstwem Przemysłu [...] w G. umowę przedwstępną |

70 |nabycia przedmiotowej nieruchomości za ceną określona w opinii biegłych. Jedynym powodem nie zawarcia umowy stanowczej był brak tytułu |

71 |pranego do przedmiotowej nieruchomości. Nie ma również – zdaniem sadu- znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia |

72 |prawa fakt sporządzenia opinii przez biegłych działających przy Wojewódzkiej Radzie Narodowej w G. przed wszczęciem postępowania |

73 |wywłaszczeniowego oraz na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w dacie przeprowadzania |

74 |postępowania wywłaszczeniowego nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro |

75 |odszkodowanie ustalono przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek, należy uznać , że zostało one ustalone w sposób prawidłowy. W |

76 |zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2010 roku Minister Infrastruktury wyraził pogląd, że po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji |

77 |z dnia [...] sierpnia 1973 r., organ wywłaszczeniowy powinien ponownie przeprowadzić rozprawę zgodnie z art. 21 powołanej ustawy z dnia 12|

78 |marca 1958 roku, ponownie powołać biegłych rzeczoznawców, a nie opierać się na operatach szacunkowych sporządzonych w1968 roku, opartych |

79 |na zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 roku w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości |

80 |rolnych , które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970 r. Takie stanowisko należy uznać za nieprawidłowe. Art. 132 kpa w brzmieniu |

81 |obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż w decyzji o wznowieniu postępowania organ administracji państwowej uchyla |

82 |dotychczasową decyzję i ustala, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Nie|

83 |można zatem w taki sposób interpretować przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego , że nowe postępowanie ma być prowadzone |

84 |od nowa i ściśle wg reżimu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 roku. Wznowione postępowanie ma na celu bowiem naprawienie |

85 |określonych uchybień, w przedmiotowej sprawie chodziło o przyznanie odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] ha zamiast przyznanego |

86 |decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 roku odszkodowania za grunt o pow. [...] ha . Należy w tym miejscu zauważyć , że operaty szacunkowe z |

87 |dnia 2 maja 1968 r. i 20 czerwca 1968 r. wyceniały nieruchomość o pow. [...] ha. Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości |

88 |kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa fakt, nie obowiązywania w dacie 10 października 1973 roku |

89 |zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 roku w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ,|

90 |które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1970 r. Z opinii biegłych wynika , że za wywłaszczony grunt ustalono cenę [...] za m2. Jest to |

91 |najwyższa kwota jak mogła być przyznana za wywłaszczaną nieruchomość i przyznawana była za grunt orny w I strefie miejskiej. Taka sama |

92 |kwota była podana również w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych |

93 |nieruchomości rolnych( (M.P. Nr 39 poz. 217). Zatem fakt nie sporządzenia nowej opinii po dacie wszczęcia postępowania oraz brak udziału |

94 |biegłych na rozprawie nie miały wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania i naruszenie tych zasad procedury wywłaszczeniowej należy |

95 |traktować jako zwykłe naruszenie prawa, nie mające wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za działki nr [...] i [...]. |

96 |Reasumując sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 21 ustawy z dnia 12 |

97 |marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości , które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. |

98 |Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury uwzględni stanowisko sądu zawarte w uzasadnienie. |

99 |W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa należało orzec jak w wyroku. |

100 |. |