Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., I SA/Wa 1259/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., I SA/Wa 1259/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Agata Abramowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...].

3 Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

4 Wydaną w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) decyzją z [...] listopada 2011 r., sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2011 r., Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanej nieruchomości przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, na rzecz D.K.- następcy prawnego przeddekretowej właścicielki tejże nieruchomości. Aktualnie dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta nr [...] . Działka ta wydzielona został na potrzeby postępowania dekretowego z działki nr [...] w wyniku zatwierdzenia jej podziału decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2011 r., przeprowadzonego w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

5 Działka nr [...] od strony wschodniej graniczy z działka [...] , a ta z kolei z działką nr [...] (uregulowaną w księdze wieczystą nr [...] ), na której posadowiony jest wielolokalowy budynek mieszkalny (adres ul. [...] ).

6 Pismem z 26 czerwca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r., podnosząc, że nie brała w nim bez własnej winy udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a o jej wydaniu dowiedziała 29 maja 2015 r., kiedy przesłano zanonimizowaną kopię decyzji pełnomocnikowi Wspólnoty. Wskazywała jednocześnie, że budynek przy ul. [...] częścią piwniczną wraz z doświetleniami nachodzi na działkę nr [...] .

7 W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił uchylenia swojej decyzji [...] listopada 2011 r., oceniając, że przy jej podejmowaniu zakres podmiotowy został ustalony prawidłowo, gdyż właściciele lokali znajdujących się w budynku posadowionym na sąsiedniej nieruchomości nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste gruntu działki nr [...], do którego to gruntu nie przysługują im żadne prawa rzeczowe lub ograniczone prawa rzeczowe. W konsekwencji nie mają w tym postępowaniu przymiotu strony.

8 W następstwie rozpoznania wniesionego od tej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wywodził, iż kreujący przymiot strony interes prawny w sprawie dekretowej mogą mieść jedynie właściciela lokali mieszczących się w budynku posadowionym na gruncie objętym takim postępowaniem. Sprawa ta nie dotyczy natomiast interesu prawnego ani zarządu wspólnoty, ani najemców lokali w budynku znajdującej się na takowej nieruchomości, którzy są jedynie uprawnieni do korzystania z lokali mieszkalnych lub zarządu częściami wspólnymi. Wskazywał jednocześnie, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. W dalszej kolejności przywoływał orzeczenia sądów administracyjnych, w których prezentowano pogląd, iż w sprawach tzw. Gruntów [...] rozstrzyganych w trybie przepisów dekretu wspólnoty mieszkaniowe, nie mają przymiotu strony.

9 Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2015 r.

10 Zarzuciła decyzji naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiedniej (dz. nr [...]) pomimo istnienia funkcjonalnego związku pomiędzy tą nieruchomością a nieruchomością wspólną (dz. nr [...] ) polegającego na stałym korzystaniu z części działki nr [...] poprzez usytuowanie na niej fragmentu budynku (piwnic wraz z doświetleniami) oraz korzystania z przejścia przez tę działkę w celu dostania się do lokali mieszkalnych, do których wejście możliwe jest jedynie przez klatki schodowe nr [...] i [...] .

11 Skarżąca zwracała uwagę, iż na skutek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] bez uwzględnienia interesów skarżącej, doszło do wypowiedzenia przez właściciela tej działki (m.st. Warszawa), zawartej z nią umowy dzierżawy z [...] lutego 2013 r. nr [...] . W konsekwencji utraciła ona tytuł prawny do korzystania z działki nr [...] i w chwili obecnej korzystanie z niej naraża ją na roszczenia ze strony o użytkownika wieczystego oparte na przepisach kodeksu cywilnego.

12 Na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przedłożył uwierzytelniony odpis mapy zasadniczej z odzwierciedlonym na niej zarysem lokalizacji piwnic budynku przy ul. [...]. Sąd dopuścił ów dokument jako dowód uzupełniający, na okoliczność zlokalizowania części piwnicznej ww. budynku w granicach działki nr [...].

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

15 skarga jest niezasadna.

16 Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.

17 Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływała się Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. , żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. – może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (por. art. 147 k.p.a.). W sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienie samej przesłanki odbywa się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Wydanie powyższego postanowienia prowadzi zaś do uruchomienie postępowania rozpoznawczego składającego się również z dwóch odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Działania organu w ramach tych faz wyznacza z kolei art. 151 k.p.a. Wynika z niego mianowicie, że jeżeli organ stwierdzi w następstwie wznowienia postępowania, iż wskazana w żądaniu podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdzając natomiast jej zaistnienie uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

18 Jak już zasygnalizowano, przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r., wskazywaną przez wnioskującą o wznowienie postępowania Wspólnotę Mieszkaniową była przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Zaistnienie tej przesłanki wymaga więc przede wszystkim wykazania, że podmiot twierdzący, iż pozbawiony był udziału w postępowaniu administracyjnym, miał w nim przymiot strony.

19 O tym zaś, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nim każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać – czego jak się wydaje nie kwestionuje także strona skarżąca - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

20 Sprawa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w której Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] żądała wznowienia postępowania, rozstrzygana była w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] .

21 W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stronami tego rodzaju postępowań - poza Skarbem Państwa lub gminą jako właścicielem gruntu – są byli właściciele nieruchomości [...] lub ich następcy prawni. Inne podmioty mogą zaś być jego stronami tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1110/06, Lex nr 362467; z 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1906/15 Lex nr 2036009). Stąd także w przypadku gruntów zabudowanych budynkami wielolokalowymi, właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych, będący jednocześnie współużytkownikami wieczyści gruntu, na którym budynek ten został wzniesiony, są stronami postępowania dekretowego. Ich interes prawny jest wszak konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości, co do której prowadzone jest postępowanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Są oni także współwłaścicielami części wspólnych budynku (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2015 r, poz. 1892 ze zm.).

22 Jednakże nawet w przypadku tego rodzaju gruntów (a więc zabudowanych budynkami wielolokalowymi), statusu strony nie ma wspólnota mieszkaniowa. Jej uprawnienia sprowadzają się bowiem tylko do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną (art. 18 i nast. ustawy o własności lokali). Wprawdzie jako tzw. "osoba ustawowa", o której mowa w art. 331k.c. (określana również mianem "ułomnej osoby prawnej"), może ona nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną - co znajduje potwierdzenie także w art. 6 zd. drugie ustawy o własności lokali. Jednak, co należy podkreślić, własnych praw do gruntu, na którym posadowiony jest budynek wielolokalowy nie posiada. Z tego właśnie względu nie może być uznana za stronę, mającego za przedmiot ów grunt postępowania dekretowego. Na takim też stanowisku konsekwentnie stoi orzecznictwo sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki NSA: z 3 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 691/09 Lex nr 595475; z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1812/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

23 Tym bardziej nie może być ona stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu dotyczącym gruntu sąsiedniego w stosunku do gruntu, na którym posadowiony jest zarządzany przez nią budynek. Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Okolicznością niesporną jest bowiem, że Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w W. tworzą właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] z obrębu [...] i to do gruntu tej geodezyjnie i prawnie wyodrębnionej nieruchomości (a nie działki nr [...]) przysługuje im związane z własnością lokali prawo użytkowania wieczystego. To natomiast, że niektóre części składowe owego budynku (część piwnicy z doświetleniami) nachodzą na nieruchomość sąsiednią - co potwierdza przedłożona na rozprawie mapa sytuacyjna - nie kreuje do tej ostatniej, jakichkolwiek praw rzeczowych przynależnych właścicielom wyodrębnionych w tym budynku lokali mieszkalnych, czy utworzonej przez nich wspólnocie mieszkaniowej.

24 Bez znaczenia z punktu widzenia oceny interesu prawnego w sprawie Wspólnoty Mieszkaniowej, jest także fakt uprzedniego użytkowania przez nią części nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] na podstawie umowy dzierżawy, która to umowa – jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] o zatwierdzeniu podział działki nr [...] - została przez właściciela gruntu ([...] ) w zakresie w jakim dotyczyła ww. nieruchomości wypowiedziana w 2013 r. Umowa dzierżawy jest wszak, podobnie jak umowa najmu, rodzajem umowy o korzystanie z rzeczy lub prawa, a kształtowany nią stosunek ma charakter względny (wywołuje skutki między stronami umowy). Istotą dzierżawy jest bowiem prawo użytkowania rzeczy przez czas oznaczony lub nie oznaczony i pobieranie z niej pożytków w zamian za czynsz (art. 693 kc). Nie stwarza ona zatem po stronie dzierżawcy praw do rzeczy – w tym wypadku nieruchomości. Nadto, jak słusznie zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10 (Lex nr 1079831), może ona, w sensie prawnym, obciążać także nieruchomość, na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Samo natomiast ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy dzierżawy, ani nie uniemożliwia wykonywania przez dzierżawcę jego uprawnień.

25 Skoro więc Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. , nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do gruntu nieruchomości objętej postępowaniem dekretowym zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r. (działki nr [...]), to brak skierowania do niej tej decyzji, jak też niezapewnienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie oznacza, że doszło w nim do pominięcia strony. Tego statusu ww. Wspólnota Mieszkaniowa – wbrew jej subiektywnemu przekonaniu - w postępowaniu tym bowiem nigdy nie posiadała.

26 W tej sytuacji zgodzić się przyjdzie z organami obu instancji, że powoływana przez Wspólnotę przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w rzeczywistości w sprawie nie zaistniała. To zaś obligowało Prezydenta [...] do zakończenia wznowionego na jej wniosek postępowania w sposób przewidziany w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. poprzez odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji. Podejmując zatem tej treści decyzję organ ów, jak też utrzymując ją w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyły prawa, a podniesiony w skardze zarzut naruszenie przez nie art. 28 k.p.a., pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

27 Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369.), orzekł jak w sentencji wyroku.