Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., I SA/Wa 1196/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., I SA/Wa 1196/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala sprzeciw

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. Z. oraz J. M. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Zarządu [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] –

3 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

4 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

5 Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. J. Z. i J. M. wystąpili do Prezydenta [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

6 Po rozpatrzeniu wniosku Zarząd [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

7 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste umową z [...] maja 1997 r., rep. A nr [...] na rzecz J. Z.. Następnie umową o wniesieniu wkładu do spółki cywilnej

8 (Rep. A nr [...]) J. Z. wniosła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jako wkład do spółki cywilnej "[...]". Drugim wspólnikiem był J. M.. Nabycie zostało ujawnione w księdze wieczystej.

9 Organ zauważył także, że w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie,

10 w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego

11 w prawo własności nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, które nie miały do tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto

12 w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie

13 z powołanym wyrokiem od dnia 17 marca 2015 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonymi na tego rodzaju zabudowę mogą wystąpić osoby fizyczne lub ich następcy prawni.

14 Zarząd [...] stwierdził, że jak wynika z księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...] listopada 2016 r.) prawo użytkowania przysługuje J. Z. do [...] części oraz J. M. do [...] części - na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...]. Organ wyjaśnił, iż w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego wpisane było w [...] na rzecz J. Z. i J. M. na zasadach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej. Zatem nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przekształcenia.

15 Po rozpatrzeniu odwołań J. Z. oraz J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

16 Podniosło, że w przytoczonym przez organ I instancji wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji brak jest podstawy prawnej dla przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

17 Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którymi jako właścicielom lokali - służył związany

18 z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie

19 o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.

20 Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej

21 z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw

22 z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane ustawie o przekształceniu

23 z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą

24 z 2007 r.".

25 Kolegium podkreśliło, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego

26 z 10 marca 2015 r. zawęził krąg podmiotów uprawnionych i rodzaj nieruchomości,

27 w odniesieniu do których mogło nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego

28 w prawo własności - w sprawie mogły znaleźć jednak zastosowanie wyłącznie przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r.,

29 tj. przed dniem 9 października 2011 r. W pierwotnym brzmieniu w art. 1 ustawa umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia

30 w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne).

31 Wskazało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. nie należała do osoby posiadającej uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Była bowiem w użytkowaniu wieczystym J. Z. i J. M. w udziale [...] na zasadach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej.

32 Dodało, że uprawnienie przyznane na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. ma charakter podmiotowy. Z punktu widzenia wykładni językowej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wnioskodawcy nie spełniali przesłanki podmiotowej określonej w przywołanej normie, byli bowiem wspólnikami spółki cywilnej, która nie zaliczała się do żadnego

33 z podmiotów wskazanych w przepisach uprawniających do przekształcenia.

34 Kolegium wyjaśniło również, że wprawdzie spółka cywilna nie jest spółką handlową, jest jednak umową nazwaną, która poza określeniem praw i obowiązków wspólników rodzi skutki w zakresie wspólności majątkowej wspólników spółki. Spółka cywilna nie jest podmiotem prawa, ale każdy wspólnik spółki cywilnej jest przedsiębiorcą prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 860 § 1 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów.

35 W konkluzji Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. nie jest zasadny.

36 Na skutek skargi J. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz decyzję Zarządu [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...].

37 W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wprawdzie organy prawidłowo wskazały na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt

38 K 29/13 i rozumienie treści art. 1 ust. 1 i ust 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. po tym wyroku - jednakże nie można podzielić stanowiska organów co do ustaleń, że w dniu

39 [...] października 2005 r. skarżąca i uczestnik J. M. byli wspólnikami spółki cywilnej i użytkownikami wieczystymi nieruchomości na zasadach wspólności łącznej.

40 Następnie podniósł, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca pismem z [...] września 2002 r. wypowiedziała swój udział w spółce cywilnej "[...]" ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2002 r. Umowa spółki, a także spółka uległy z tą datą rozwiązaniu. Zgodnie z art. 875 § 1 k.c. od chwili rozwiązania spółki stosuje się odpowiednio do wspólnego majątku wspólników przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów poniższych (tj. zapłacenie długów, rozliczeń wkładów, podział nadwyżki pomiędzy wspólników - § 2 oraz § 3) .

41 Sąd stwierdził też, iż rozwiązanie spółki jest zdarzeniem prawnym, które należy rozpatrywać w dwóch zasadniczych aspektach. Przede wszystkim wygasa stosunek zobowiązaniowy spółki. Oznacza to, że wygasają wszystkie prawa i obowiązki przysługujące wspólnikom i obciążające ich jako strony umowy spółki. Wspólnicy tracą swój status wspólników jako podmiotów stosunku prawnego spółki.

42 Drugą sferą, w której rozwiązanie spółki powoduje istotne skutki prawne, jest stosunek wspólności odnoszący się do wspólnego majątku wspólników. Dotychczasowa wspólność łączna ulega z chwilą rozwiązania spółki z mocy prawa przekształceniu we wspólność w częściach ułamkowych. Jak wyżej wskazano, przepis art. 875 § 1 k.c. nakazuje stosować do niej przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Rozwiązanie spółki rozpatrywane w tych dwóch aspektach prowadzi do wniosku, że wspólność w częściach ułamkowych istniejąca między byłymi wspólnikami ma charakter samoistny. Istnieje mimo ustania stosunku osobistego (stosunku spółki) między wspólnikami. (por. Andrzej Kidyba, Katarzyna Kopaczyńska – Pieczniak Komentarz do art. 875 Kodeksu Cywilnego lex)

43 Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie kwestia rozwiązania spółki jest bezsporna. Wskazywał na powyższe także Sąd Okręgowy w uzasadnieniu postanowienia

44 z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...].

45 Uznał zatem, że wadliwe jest stanowisko organów, iż w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej skarżąca i uczestnik J. M. byli wspólnikami spółki cywilnej, a prawo użytkowania wieczystego wpisane było w udziale [...] na zasadach wspólności łącznej spółki cywilnej.

46 Sąd podniósł także, że wpis do księgi wieczystej udziałów ułamkowych [...]

47 i [...] w prawie użytkowania wieczystego - na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] - miał charakter deklaratoryjny, gdyż (jak wyżej zaznaczono) z chwilą rozwiązania spółki cywilnej wspólność łączna majątku wspólników uległa ex lege przekształceniu we współwłasność w częściach ułamkowych (por. także Komentarz do Kodeksu Cywilnego pod redakcją K. Pietrzykowskiego Tom II str.517, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1998 r.)

48 Wobec tego uznanie, że skarżąca i J. M. nie spełnili przesłanki podmiotowej z art. 1 ust. 1 ustawy, jest chybione i narusza ten przepis w powyższym zakresie.

49 Sąd zauważył również, że organy powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego

50 z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 prawidłowo podały, iż po tym wyroku zakresowym dotyczącym konstytucyjności art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych przewidziane w ustawie

51 w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. (tj. ustawą z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

52 Nr 191 poz. 1371).

53 Jednakże organ kwestii tych nie badał, w tym zagospodarowania nieruchomości w sposób określony w przepisie art. 1 ust. 1 lub przeznaczenia nieruchomości na określone cele uznając, że skarżąca i uczestnik nie byli podmiotami uprawnionymi do przekształcenia. Koniecznym więc będzie zbadanie pozostałych przesłanek ustawowych.

54 W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodów wyżej podniesionych.

55 Ponownie rozpatrując sprawę Zarząd [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], ponownie odmówił wnioskodawcom nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości.

56 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret.

57 Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Z dniem [...] maja 1990 r. grunt ten stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a następnie, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) - własnością Miasta [...].

58 Organ wskazał, że umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą

59 w dniu [...] maja 1997 r., Rep. A [...], w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, po rozpatrzeniu wniosku dawnego właściciela hipotecznego z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), oddano w użytkowanie wieczyste grunt położony w [...] przy ul. [...], oznaczony, jako działka nr [...], z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni [...] m2, na rzecz J. Z..

60 Organ wskazał również, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m2 powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...], z obrębu [...], dokonanego na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...].

61 Organ zauważył także, że umową o wniesienie wkładu do spółki cywilnej z dnia [...] września 1998 r., Rep. A nr [...], J. Z. wniosła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wkład do majątku spółki cywilnej, prowadzonej pod nazwą "[...]" spółka cywilna. Drugim wspólnikiem został J. M.. Nabycie prawa zostało ujawnione w księdze wieczystej.

62 Z księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień [...]października 2018 r.) prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że prawo użytkowania wieczystego wpisane jest na rzecz J. Z. w wysokości [...] części oraz J. M. w wysokości [...] części na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...].

63 Organ wskazał, że wniosek podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy

64 z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r, poz. 83), dalej jako ustawa.

65 Następnie przytoczył treść art. 1 ust. 1, 1a i 3 oraz art. 5 pkt 1 tej ustawy.

66 Przywołał też kilka orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na sposób interpretowania, wykładni w orzecznictwie pojęcia "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 945/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 825/15, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1259/09).

67 Zdaniem organu - biorąc pod uwagę powołane orzecznictwo i stan prawny -

68 tj. to, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało wniesione jako wkład do spółki cywilnej, nabywca stracił przymiot byłego właściciela, któremu przysługiwało uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a ponowne nabycie tego prawa przez J. Z. nie mogło tego uprawnienia skutecznie przywrócić.

69 Zatem należało uznać - mając na względzie to, że umową o oddanie w użytkowanie wieczyste zawartą w dniu [...] maja 1997 r., Rep. [...], oddano w użytkowanie wieczyste grunt przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na rzecz J. Z. - że J. M. nigdy nie posiadał uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

70 Organ wskazał też, iż w świetle ugruntowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "następca prawny" - w rozumieniu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz w stanie faktycznym sprawy - nie ma możliwości wydania na rzecz J. Z. i J. M. decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

71 Dlatego też w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy należało odmówić nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości - gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawarte

72 w zapisach ustawy.

73 Na koniec organ zaznaczył, że uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Rady [...] w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]), Rada [...] upoważniła Zarządy dzielnic [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji, między innymi, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83).

74 Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zarządu [...] odwołanie złożyli J. Z. i J. M..

75 J. Z. zarzuciła naruszenia:

76 a) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni obowiązującej regulacji odnośnie legitymacji użytkowników wieczystych w sposób sprzecznym z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca

77 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17;

78 b) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię - przyjęcie, że przysługiwanie skarżącej w dacie wejścia w życie ww. ustawy użytkowania wieczystego na zasadach wspólności prawa wspólników spółki cywilnej oznacza, że nie spełnienie warunku uwłaszczenia przewidzianego w tym przepisie.

79 W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że legitymację J. Z. do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17.

80 W wyroku tym klarowanie i w sposób zrozumiał Sąd wyłuszczył istotę spółki cywilnej w kontekście stanu prawnego nieruchomości i powołanych przepisów ustawy.

81 J. M. w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, ust. 1a pkt 2, ust. 3-5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawczyni J. Z. utraciła przymiot byłego właściciela, któremu przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a wnioskodawca J. M. nigdy nie posiadał takiego uprawnienia.

82 Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. -uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

83 W uzasadnieniu decyzji wskazało, że aktualnie prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego regulują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), dalej jako ustawa oraz przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716, ze zm.), dalej jako ustawą o przekształceniu.

84 Ta ostania ustawa wprowadziła daleko idące zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa ta przyjęła, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

85 Kolegium dodało, że ustawa o przekształceniu przyjęła, iż postępowania

86 w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art 16 w brzmieniu dotychczasowym (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.)

87 i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

88 Należało zatem uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

89 Wskazało również, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zbada, czy w stosunku do niniejszego postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przede wszystkim wyjaśni, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Następnie organ I instancji wyda stosowne orzeczenie.

90 Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji, tym samym uchylenie się przez organ od merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji pomimo możliwości samodzielnych ustaleń co do tego, czy grunt nieruchomości objęty wnioskiem pozostaje zabudowany na cele mieszkaniowe, przy tym rzutujących jedynie proceduralną dopuszczalność postępowania.

91 W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rodzi przekonanie o pozorności kontroli instancyjnej. Podniosła, że kwestia tego, iż grunt nieruchomości objęty wnioskiem o przekształcenie nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe nie budziła jakichkolwiek wątpliwości stron, jak i organów dotychczas w sprawie orzekających. Zdaniem skarżącej, jeśli organ odwoławczy nabrał co do tej okoliczności wątpliwości nic nie stało na przeszkodzie, aby ją samodzielnie wyjaśnić i poczynić stosowne ustalenia. Bynajmniej ustalenie w tym przedmiocie, jako zamykające drogę do orzeczenia formalnego kończącego postępowanie, nie oznaczałoby pozbawienia strony rozpoznania postępowania przez organy dwóch instancji. W kontekście prawa strony do rozpoznania sprawy w ramach postępowania dwuinstancyjnego decydują okoliczności faktyczne przekładające się na materialne przesłanki rozstrzygnięcia.

92 Skarżąca podkreśliła, że decyzja jest tym bardziej wadliwa, że w świetle wypisu

93 z rejestru gruntów (rodzaj użytku) oraz wyrysu z mapy zasadniczej nie budzi wątpliwości, iż grunt działki [...] nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe.

94 W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

95 W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

96 Wskazało, że w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji naruszyło w sposób istotny przepisy procesowe - co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Doszło do zmiany stanu prawnego - co implikuje konieczność dodatkowych ustaleń i wyjaśnień.

97 Następnie stwierdziło, iż ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przyjęła, że postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, wszczęte na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

98 Zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

99 Natomiast próba merytorycznego orzekania w wyniku rozpatrzenia odwołania oznaczałaby, że sprawa ta byłaby de facto rozpatrzona wyłącznie przez jedną instancję - co z kolei oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

100 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

101 Sprzeciw jest niezasadny, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

102 Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści

103 art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

104 Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138

105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

106 w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

107 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r., którą uchylono decyzję Zarządu [...] z [...] października 2018 r. w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

108 Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) - przepisów obowiązujących w dacie, gdy wydawane są orzeczenia tych organów.

109 Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (Lex nr 48737), z dnia

110 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00 (LEX nr 78936), organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego uległy zmianie w czasie między wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu

111 I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy wydając rozstrzygniecie - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny.

112 W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzją organu I instancji z uwagi zmianę stanu prawnego powodującą konieczność dokonania dodatkowych ustaleń

113 i wyjaśnień.

114 Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego.

115 Wskazać bowiem należy, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, a więc jeszcze przed rozpoznaniem odwołania od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] października 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, który zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, zobligowane były uwzględnić. Mianowicie w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

116 Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

117 Nie można pominąć również tego, że zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (art. 26 ust. 3 tej ustawy).

118 W konsekwencji - jak słusznie wskazało SKO - powstaje konieczność dokonania przez organ I instancji dodatkowych ustaleń, wyjaśnień i rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, co przekracza możliwości organu wynikające z art. 136 k.p.a.

119 Istotnym jest także zachowanie zasady dwuinstancyjności. Zgodzić się należy z organem odwoławczy, że rozpatrzenie odwołania bez rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych w zmienionym stanie prawnym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

120 Dodatkową okolicznością przemawiającą za nieuwzględnieniem sprzeciwu jest to, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

121 w Warszawie.

122 Podkreślić należy, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

123 W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno, Prawo

124 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 r., s. 219–225).

125 Wskazać należy, że Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku

126 z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17, stwierdził, że w niniejszej sprawie kwestia rozwiązania spółki cywilnej "[...]" jest bezsporna. Sąd przesądził, iż wadliwe jest stanowisko organów, że w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej skarżąca i uczestnik J. M. byli wspólnikami spółki cywilnej, a prawo użytkowania wieczystego wpisane było w udziale [...] na zasadach wspólności łącznej spółki cywilnej. Wpis do księgi wieczystej udziałów ułamkowych [...] i [...] w prawie użytkowania wieczystego - na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego z [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] - miał charakter deklaratoryjny, gdyż z chwilą rozwiązania spółki cywilnej wspólność łączna majątku wspólników uległa ex lege przekształceniu we współwłasność w częściach ułamkowych. Wobec tego uznanie, że skarżąca i J. M. nie spełnili przesłanki podmiotowej z art. 1 ust.1 ustawy, jest chybione i narusza ten przepis w powyższym zakresie.

127 Sąd wskazał również, że organy powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego

128 z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, prawidłowo podały, iż po tym wyroku zakresowym dotyczącym konstytucyjności art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych przewidziane w ustawie

129 w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. (tj. ustawą z 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw

130 (Dz. U. Nr 191 poz. 1371). Jednakże - jak wskazał Sąd - organ kwestii tych nie badał,

131 w tym zagospodarowania nieruchomości w sposób określony w przepisie art. 1 ust. 1 lub przeznaczenia nieruchomości na określone cele, uznając, że skarżąca i uczestnik nie byli podmiotami uprawnionymi do przekształcenia.

132 Na zakończenie Sąd stwierdził, że koniecznym jest zbadanie pozostałych przesłanek ustawowych.

133 Z akt sprawy wynika, że po wydaniu powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie zbadał również - wbrew wskazaniom Sądu - pozostałych przesłanek ustawowych dotyczących przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji nie podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu - opierając swoją decyzję na tej samej argumentacji, jaką przedstawił wcześniej w uchylonej przez Sąd decyzji z [...] listopada 2016 r.

134 Wobec naruszenia przez organ I instancji art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji.

135 W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa

136 i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.