Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., I SA/Wa 1195/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., I SA/Wa 1195/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala sprzeciw

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. Z. oraz J. M. (powinno być odwołania J. Z.) - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] – i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. J. Z. wystąpiła do Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

5 Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] przekazało wniosek J. Z. do Burmistrza [...] celem rozpoznania zgodnie z właściwością.

6 Po rozpatrzeniu wniosku Zarząd [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości.

7 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret.

8 Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Z dniem [...] maja 1990 r. grunt ten stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a następnie, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) - własnością Miasta [...].

9 Następnie wskazał, że umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawartą w dniu [...] maja 1997 r., Rep. A [...], w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, po rozpatrzeniu wniosku dawnego właściciela hipotecznego z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), oddano w użytkowanie wieczyste grunt położony w [...] przy

10 ul. [...], oznaczony, jako działka nr [...], z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni [...] m2, na rzecz J. Z..

11 Dodał, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m2 powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...], z obrębu [...], dokonanego na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...].

12 Organ zauważył także, że umową o wniesienie wkładu do spółki cywilnej z dnia [...] września 1998 r., Rep. A nr [...], J. Z. wniosła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wkład do majątku spółki cywilnej, prowadzonej pod nazwą "[...]" - spółka cywilna. Drugim wspólnikiem został J. M.. Nabycie prawa zostało ujawnione w księdze wieczystej.

13 Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że prawo użytkowania wieczystego wpisane jest na rzecz J. Z. w wysokości [...] części na podstawie umowy zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu z dnia [...] grudnia 2017 r., Rep. A nr [...].

14 Organ wskazał, że wniosek podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy

15 z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), dalej jako ustawa. Organ przytoczył treść art. 1 ust. 1, 1a i 3 oraz art. 5 pkt 1 tej ustawy.

16 Organ przywołał kilka orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na sposób interpretowania, wykładni w orzecznictwie pojęcia "następcy prawnego"

17 w rozumieniu art. 5 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 945/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt

18 I SA/Wa 825/15, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1259/09).

19 Organ uznał, że - w świetle ugruntowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "następca prawny" w rozumieniu art. 5 ustawy oraz na podstawie stanu faktycznego sprawy - nie ma możliwości wydania na rzecz J. Z. decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

20 Zdaniem organu, w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało odmówić nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie zostały spełnione przesłanki zawarte

21 w zapisach ustawy.

22 Na koniec organ zaznaczył, że uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. Rady [...] w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. [...]), Rada [...] upoważniła Zarządy dzielnic [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji, między innymi, przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83).

23 Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zarządu [...] odwołanie złożyła J. Z., zarzucając naruszenie:

24 a) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, jakie elementy stanu faktycznego zadecydowały zdaniem organu o niespełnieniu przesłanek przekształcenia w sytuacji, kiedy - zgodnie z wykładnią przywołaną przez organ - skarżąca spełniała przesłanki przekształcenia, albowiem:

25 - jest spadkobiercą (sukcesja uniwersalna) po W. Z. - swoim ojcu, "przeddekretowym" właścicielu przedmiotowych nieruchomości;

26 - z uwagi na taki tytuł zostało na jej rzecz ustanowione użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu,

27 - w dacie wejścia w życie ustawy prawo użytkowania wieczystego przynależało do J. Z.,

28 - aktualnie J. Z. pozostaje użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości,

29 subsydiarnie

30 b) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy poprzez błędną wykładnię - przyjęcie, że przysługiwanie skarżącej w dacie wejścia w życie ustawy użytkowania wieczystego na zasadach wspólności prawa wspólników spółki cywilnej oznacza niespełnienie warunku uwłaszczenia przewidzianego w tym przepisie.

31 W uzasadnieniu odwołania wskazała, że jej legitymację do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 602/17.

32 Wyrok ten jest miarodajny w tym postępowaniu co do zaprezentowanej tam wykładni prawa. Dotyczy on bowiem nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...], tj. działki nr [...] z tego samego obrębu o tożsamym na datę wejścia w życie ustawy stanie prawnym. W wyroku tym klarowanie i w sposób zrozumiały Sąd wyłuszczył istotę spółki cywilnej w kontekście stanu prawnego nieruchomości i powołanych wyżej przepisów ustawy. Zatem wadliwe, jak i niehonorujące poglądu prawnego WSA w Warszawie, jest stanowisko organu, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, skoro organ formułuje oceny prawne i wykładnię sprzeczną z wykładnią sądową.

33 Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

34 W uzasadnieniu decyzji wskazało, że aktualnie prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego regulują przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), dalej jako ustawa oraz przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716, ze zm.), dalej jako ustawa o przekształceniu. Ta ostania ustawa wprowadziła daleko idące zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa ta przyjęła, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

35 Kolegium dodało, że ustawa o przekształceniu przyjęła, iż postępowania

36 w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art 16 w brzmieniu dotychczasowym (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.)

37 i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

38 Należało zatem uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

39 Wskazało również, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zbada, czy w stosunku do niniejszego postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Przede wszystkim wyjaśni, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Następnie organ I instancji wyda stosowne orzeczenie.

40 Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji, tym samym uchylenie się przez organ od merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji pomimo możliwości samodzielnych ustaleń co do tego, czy grunt nieruchomości objęty wnioskiem pozostaje zabudowany na cele mieszkaniowe, przy tym rzutujących jedynie na proceduralną dopuszczalność postępowania.

41 W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rodzi przekonanie o pozorności kontroli instancyjnej. Podniosła, że kwestia tego, iż grunt nieruchomości objęty wnioskiem o przekształcenie nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe nie budziła jakichkolwiek wątpliwości stron, jak i organów dotychczas w sprawie orzekających. Zdaniem skarżącej, jeśli organ odwoławczy nabrał co do tej okoliczności wątpliwości nic nie stało na przeszkodzie, aby ją samodzielnie wyjaśnić i poczynić stosowne ustalenia. Bynajmniej ustalenie w tym przedmiocie, jako zamykające drogę do orzeczenia formalnego kończącego postępowanie, nie oznaczałoby pozbawienia strony rozpoznania postępowania przez organy dwóch instancji. W kontekście prawa strony do rozpoznania sprawy w ramach postępowania dwuinstancyjnego decydują okoliczności faktyczne przekładające się na materialne przesłanki rozstrzygnięcia.

42 Skarżąca podkreśliła, że decyzja jest tym bardziej wadliwa, że w świetle wypisu

43 z rejestru gruntów (rodzaj użytku) oraz wyrysu z mapy zasadniczej nie budzi wątpliwości, iż grunt działki [...] nie jest zabudowany na cele mieszkaniowe.

44 W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

45 W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

46 Wskazało, że w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji naruszyło w sposób istotny przepisy procesowe - co uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Doszło do zmiany stanu prawnego - co implikuje konieczność dodatkowych ustaleń i wyjaśnień.

47 Następnie stwierdziło, iż ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przyjęła, że postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy, wszczęte na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

48 Zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

49 Natomiast próba merytorycznego orzekania w wyniku rozpatrzenia odwołania oznaczałaby, że sprawa ta byłaby de facto rozpatrzona wyłącznie przez jedną instancję - co z kolei oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

50 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

51 Sprzeciw jest niezasadny, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

52 Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści

53 art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

54 Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138

55 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

56 w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

57 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r., którą uchylono decyzję Zarządu [...] z [...] grudnia 2018 r. w sprawie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

58 Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) - przepisów obowiązujących w dacie, gdy wydawane są orzeczenia tych organów.

59 Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97 (Lex nr 48737), z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00 (LEX nr 78936), organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydawania swojego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego uległy zmianie w czasie między wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu

60 I instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy wydając rozstrzygniecie - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny.

61 W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzją organu I instancji z uwagi zmianę stanu prawnego powodującą konieczność dokonania dodatkowych ustaleń

62 i wyjaśnień.

63 Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego.

64 Wskazać bowiem należy, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a więc jeszcze przed rozpoznaniem odwołania od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, który zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, zobligowane były uwzględnić. Mianowicie w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

65 Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz

66 z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

67 Nie można pominąć również tego, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 3 tej ustawy postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia [...] grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia [...] marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie (art. 26 ust. 3 tej ustawy).

68 W konsekwencji - jak słusznie wskazało SKO - powstaje konieczność dokonania przez organ I instancji dodatkowych ustaleń, wyjaśnień i rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, co przekracza możliwości organu wynikające z art. 136 k.p.a.

69 Istotnym jest także zachowanie zasady dwuinstancyjności. Zgodzić się należy

70 z organem odwoławczym, że rozpatrzenie odwołania bez rozważenia dodatkowych przesłanek materialnoprawnych w zmienionym stanie prawnym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

71 W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

72 i w konsekwencji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi

73 do ponownego rozpatrzenia.

74 W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa

75 i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.