Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., I SA/Wa 1186/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., I SA/Wa 1186/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O.P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) października 2019 r. nr (..) w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 101 kpa zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania [...] S.A. w [...] (której następcą prawnym jest [...] S.A. w [...]) od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 W uzasadnieniu postanowienia Minister Inwestycji i Rozwoju przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy podkreślając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r., mocą której organ uchylił w określonym zakresie własną decyzję z [...] października 2002 r. nr [...] stwierdzającą nieważność uwłaszczeniowej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. nr [...], wydanej w trybie art. 155 kpa, uchylającej w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. oraz w określonym zakresie utrzymał decyzję z [...] października 2002 r. w mocy.

4 Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

5 Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

6 Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju na gruncie niniejszej sprawy zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. Organ podkreślił, że byt prawny decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. ma wpływ na rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. uchylonej decyzją z [...] grudnia 1995 r. Decyzja z [...] marca 2003 r. nie uzyskała dotychczas waloru prawomocności. Jak bowiem wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na ww. decyzję z [...] marca 2003 r. a następnie, po wpłynięciu skargi kasacyjnej [...] S.A. od ww. wyroku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 zawiesił postępowanie międzyinstancyjne, które nie zostało dotychczas podjęte. Tym samym zaistniały przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

7 Minister wskazał jednocześnie, że postępowanie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję z [...] marca 2003 r.

8 [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, że fakt wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. (którą ostatecznie stwierdzono nieważność decyzji nr [...]) oraz toczące się w tym przedmiocie postępowanie sądowoadministracyjne stanowi zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wniesieniem odwołania od decyzji nr [...], podczas gdy prawomocne rozstrzygnięcie skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. nie stanowi takiego zagadnienia wstępnego, gdyż decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania legalności.

9 W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

10 Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 109/20 odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

12 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2725/20 uchylił ww. postanowienie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

14 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

15 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

16 Zaskarżonym postanowieniem Minister Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) zawiesił postępowanie w sprawie z odwołania [...] S.A. w [...] (której następcą prawnym jest [...] S.A. w [...]) od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

17 Zdaniem Ministra w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem byt prawny ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. ma wpływ na rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r.

18 Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

19 Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

20 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd trzeba rozumieć w ten sposób, że kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Wskazuje się również, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność ta ma być bezpośrednia.

21 Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) uznał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

22 Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Wojewoda [...] decyzją [...] lutego 1994 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], gm. [...], obręb [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na nim budynków

23 [...] S.A. w [...] pismem z [...] marca 1994 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Następnie pismem z [...] grudnia 1994 r. wycofała ww. odwołanie oraz wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

24 W tej sytuacji Wojewoda [...], działając na podstawie art. 155 kpa, decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję z [...] lutego 1994 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], gm. [...], obręb [...], ozn. jako działki nr [...] (odpowiadające poprzedniej działce nr [...]) wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na nim budynków.

25 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. i w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] października 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji.

26 Następnie decyzją z [...] marca 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję z [...] października 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz działek nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) i w tej części stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie z uwagi na nieodwracalne skutki prawne oraz utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2002 r. w części dotyczącej działki nr [...] i działek nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]).

27 Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. została zaskarżona przez [...] S.A. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 oddalił skargę.

28 W tej sytuacji [...] S.A. z siedzibą w [...] pismem z [...] grudnia 2016 r. złożyła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa oświadczenie o cofnięciu wcześniejszego oświadczenia z [...] marca 1994 r. cofającego odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r. Z kolei pismem z [...] grudnia 2016 r. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 20 października 2016 r.

29 Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić trzeba, że słusznie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od ww. decyzji z [...] lutego 1994 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r.

30 Zauważyć przy tym trzeba, że Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że zainicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej co do zasady nie stanowi podstawy do zawieszania postępowań administracyjnych, w których kontrolowane przez sąd rozstrzygnięcie jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy.

31 Zgodzić się ponadto trzeba z podnoszonymi w skardze twierdzeniami, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

32 W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że przedmiotem kontroli postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżona do WSA w Warszawie decyzją z [...] marca 2003 r. była decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r., mocą której uchylono w trybie art. 155 kpa decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1994 r., będąca przedmiotem odwołania [...] S.A. w [...]. Nie ulega wątpliwości, że wynik przedmiotowego postępowania nadzorczego ma wpływ na rozstrzygnięcie kwestii legalności decyzji z [...] lutego 1994 r.

33 Zauważyć ponadto trzeba, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się na skutek skargi [...] S.A. (której następcą prawnym jest [...] S.A. z siedzibą w [...]) na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt I SA 913/03 wstrzymał wykonanie zaskarżonej. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało zaś oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OZ 502/07. Następnie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 843/16 Sąd oddalił złożoną skargę. Przedmiotowy wyrok zaskarżony został przez [...] S.A. w [...] skargą kasacyjną i oczywiste jest, że na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia z 25 października 2019 r. nie był jeszcze prawomocny. Zgodnie zaś z art. 61 § 6 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Oznacza to, że wstrzymany został skutek prawny decyzji z [...] marca 2003 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

34 W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ działając w granicach i na podstawie prawa był uprawniony do wydania postanowienia zawieszającego postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

35 Zauważyć dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3405/18 oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku z dnia 20 października 2016 r. W sprawie zaistniały zatem okoliczności uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania.

36 W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.