Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1161/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1161/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. S. i S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia ... czerwca 2004 r. nr ... Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia ... marca 2004 r. nr ... odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody ... z dnia ... marca 1991 r. Nr ..., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto ... własności nieruchomości położonej w ... przy ul. ..., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ..., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr ....

3 W uzasadnieniu obu decyzji Minister wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:

4 Wojewoda ... decyzją z dnia ... marca 1991 r. Nr ..., działając na podstawie art. 18 ust. l w związku art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto ... z mocy prawa własności szeregu nieruchomości, opisanych w kartach

5 inwentaryzacyjnych nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... i ....

6 Pismem z dmą 13 lipca 1998 r. S.S. wniósł o stwierdzenie

7 nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody ... w części dotyczącej nieruchomości położonej w ... przy ul. ... a opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr ... podnosząc, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące w/w nieruchomości przeprowadzono bez udziału jednej ze stron tj. następców prawnych byłego właściciela tej nieruchomości, którzy w 1989 r. wystąpili o jej zwrot i decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w ... z dnia ... stycznia 1994 r. nr ... wniosek ich - w tym zakresie - został ostatecznie uwzględniony.

8 Wnioskodawca podniósł ponadto zarzut, że sporna nieruchomość nie spełniała warunków określonych w art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa ale pozostawała w zarządzie i użytkowaniu "S". w .... Art. 5 ustawy komunalizacynej dopuszczał natomiast przejęcie przez gminę mienia przedsiębiorstw państwowych posiadających je w zarządzie - użytkowaniu jedynie wtedy, gdy organem założycielskim była rada narodowa bądź terenowy organ administracji państwowej. Organem założycielskim natomiast dla "S." nie była Rada Narodowa Miasta .... Nieruchomość tę przejęło "S." w zarząd - użytkowanie na podstawie uchwały nr ... Rady Ministrów z dnia ... maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego.

9 Ponadto, skarżący wywodził - iż decydującym kryterium przy przekazywaniu gminom składników majątku ogólnonarodowego było to, że służyły one wykonywaniu zadań przez gminę. Bezspornym zaś – dla wnioskodawcy – było, że nieruchomość przy ul. ... w ... tego warunku nie spełniała.

10 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr ... z dnia ... października 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, uzasadniając takie rozstrzygnięcie brakiem przesłanek określonych w art. 156 § l Kpa. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr ... z dnia ... września 2001 r. organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, na którą wnioskodawca złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2728/01 Sąd uchylił obie ww. decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podnosząc w uzasadnieniu wyroku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wszczęcie postępowania w wyniku wniosku skarżącego bowiem powinno było nastąpić z zastosowaniem reguł przewidzianych w art. 64 § l Kpa., co oznaczało w tym przypadku, iż o wszczęciu postępowania organ obowiązany był zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie a zatem także córkę byłego właściciela nieruchomości, będącą również jego spadkobierczynią – A.P., której to powinności organ nie uczynił zadość.

11 Przeprowadzenie przez organ nadzoru, w sposób opisany wyżej, postępowania

12 administracyjnego doprowadziło - zdaniem Sądu - do naruszenia przewidzianej w art. 10 Kpa zasady gwarantującej wszystkim stronom czynny w nim udział.

13 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono jednak (co było faktem w sprawie bezspornym), że już od 1995 r. A.P. nie ma interesu prawnego, aby być stroną przedmiotowej w sprawie. O powyższym świadczyły bowiem dokumenty obecnie przedłożone przez wnioskodawcę tj. umowa sprzedaży z dnia ... czerwca 1995 r. Rep. ... nr ... przenosząca prawo własności 3/10 części nieruchomości położonej w ... przy ul. ..., przysługujące A.P., na rzecz S.S. i B.S., a także umowa przelewu praw z dnia ... czerwca 1995 r. Rep. ... nr ... dotycząca przeniesienia przez A.P. na rzecz S.S. praw do przyszłych kwot odszkodowań przypadłych z tytułu bezprawnego wywłaszczenia nieruchomości położonej w ... przy ul. ... oraz z tytułu zawinionej zwłoki w przywróceniu własności tej nieruchomości.

14 W tych warunkach organ uznał, że skoro A.P. w 1995 r. zbyła przysługujące jej prawa do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie na rzecz innych osób, to nie można jej uznać za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczętego w 1998 r., gdyż postępowanie to nie dotyczy jej interesu prawnego.

15 Zgodnie zaś z odpisem księgi wieczystej Kw ... prowadzonej przez Sąd Rejonowy w ... prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ujawnione zostało obecnie na rzecz B.S. w 3/10 części i S.S. w 7/10 części.

16 W tym stanie rzeczy jedynie te dwie ww. osoby - obok Gminy ... i Skarbu Państwa - zostały uznane za strony niniejszego postępowania i pismem z dnia ... października 2003 r. - stosownie do art. 61 § 4 Kpa - zawiadomione o wszczęciu postępowania nadzorczego.

17 Dokonując oceny merytorycznej wniosku podniesiono, iż decyzja komunalizacyjna z dnia ... marca 1991 r. oparta została na przepisie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że jeśli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

18 Zgodnie ponadto z art. 34 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym wykładnią, mieniem należącym w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych.

19 Komunalizacji z mocy prawa podlegały natomiast nieruchomości będące w dniu

20 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni oraz innych niepaństwowych osób prawnych.

21 Na marginesie organ zauważył także, iż wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, "S." nie mogło przejąć przedmiotowej nieruchomość w zarząd – użytkowanie na podstawie uchwały nr ... Rady Ministrów z dnia ... maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego.

22 Wymieniona uchwała miała bowiem charakter samoistny (została wydana bez upoważnienia ustawowego), nie była więc aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie mogła zatem stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych.

23 Także ze względu na swoją rangę w systemie aktów prawnych uchwała ta nie mogła regulować i nie regulowała problematyki przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi a spółdzielczymi ( vide: wyrok NSA z 24.01.1992 r. sygn. akt I SA 1268/91 ONSA 1993/3/57).

24 W związku z powyższym Minister uznał, że użytkowanie spornej nieruchomości przez W., a następnie "S." miało jedynie charakter faktyczny.

25 Ponadto podniesiono, że nawet gdyby zostało ustanowione użytkowanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz ww. S., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie stanowiłoby to przeszkody do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż komunalizacji podlegały z mocy prawa nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni i innych niepaństwowych osób prawnych.

26 Za niezasadny potraktowano także zarzut wnioskodawcy, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości była niemożliwa, gdyż nie służyła ona wykonywaniu zadań przez gminę. Przy komunalizacji bowiem następującej z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. l, ustawodawca nie postawił żadnego wymogu co do związania komunalizowanego mienia z zadaniami gminy.

27 Odnosząc się natomiast do zarzutu, że postępowanie komunalizacyjne

28 przeprowadzono bez udziału jednej ze stron tego postępowania stwierdzono, że

29 okoliczność ta stanowi postawę do wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt 4 Kpa), nie może natomiast być powodem stwierdzenia nieważności decyzji.

30 Nie dopatrując się zatem zaistnienia przesłanki stanowiącej o rażącym naruszeniu prawa, ani innych przesłanek z art. 156 § l Kpa, mogących stanowić podstawę do orzeczenia o nieważności omawianej decyzji, odmówiono uwzględnienia wniosku.

31 Rozpatrując zaś wniosek S.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że nie zawiera on żadnych istotnych dla sprawy nowych argumentów lub okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji z dnia ... marca 2004 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia.

32 W szczególności dodatkowo organ powtórzył, iż komunalizacji z mocy prawa podlegały nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu spółdzielni oraz innych niepaństwowych osób prawnych. Wyjątkiem były jedynie nieruchomości należące do R., które były wyłączone z komunalizacji na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301).

33 "S." nie mogła przejąć – jak sugerował to wnioskodawca - spornej nieruchomość w zarząd - użytkowanie na podstawie uchwały nr ... Rady Ministrów z dnia ... maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego, gdyż w myśl obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (dz.u. Nr 22 póz. 159 ze zm.) W. – jako organizacja społeczną - mogła uzyskać prawo użytkowania terenu jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. l i 2 cyt. ustawy).

34 Z uwagi na powyższe zatem organ centralny decyzją z dnia ... czerwca 2004 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie i która to decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi B.S. i S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

35 W skardze skarżący domagali się uchylenia obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji tj. nr ... i ... oraz stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji komunalizacyjnej.

36 W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Gmina Miasto ... nie dysponowała przedmiotową nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r., gdyż Spółdzielnia "S." w ... posiadała do niej tytuł prawny, który był ujawniony w księdze wieczystej Kw ... (zarząd i użytkowanie).

37 Formułując powyższy pogląd skarżący powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazujące na okoliczność, że komunalizowane mienie musi być bezpośrednio związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy i że decydującym kryterium przy przekazywaniu gminom majątku ogólnonarodowego jest okoliczność, iż służy on wykonywaniu przez gminę jej zadań, które to przesłanki – zdaniem skarżących -w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

38 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto – odnosząc się do przywołanego przez skarżących orzecznictwa organ wskazał, iż dotyczy ono komunalizacji mienia na podstawie przepisu art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z 1990 r. natomiast przy komunalizacji następującej z mocy prawa – na podstawie art. 5 ust. 1 – ustawodawca nie postawił żadnego wymogu co do związania komunalizowanego mienia z zadaniami gminy.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

40 Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu przy czym sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym a jedynie – jak wspomniano – ocenia wydany akt pod względem jego legalności.

41 W związku z tym rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione przez skarżącego w skardze a następnie w kolejnych pismach procesowych zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji.

42 Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

43 Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

44 Okoliczność, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, które toczyło się już po złożeniu przez S.S. wniosku o zwrot komunalizowanej nieruchomości jest faktem, który mógłby ewentualnie (przy spełnieniu innych, dodatkowych przesłanek przewidzianych w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego) stanowić podstawę wznowienia postępowania komunalizacyjnego, natomiast nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności zapadłej w nim decyzji.

45 Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie służyła – zdaniem skarżących – realizacji zadań przez gminę, trzeba wspomnieć, iż komunalizacja mienia określona w przepisie art. 5 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy samego prawa a wydawana w tej materii decyzja jedynie potwierdzała ten fakt (tzw. decyzja deklaratoryjna).

46 W odróżnieniu od w/w sytuacji pozostawała komunalizacja mienia przewidziana przepisami art. 5 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy, stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej przekazującej gminie określone mienie. W tym ostatnim wypadku źródłem komunalizacji był nie przepis prawa a decyzja administracyjna (tzw. konstytutywna), której wydanie na rzecz gminy przepisy uzależniały od niezbędności tegoż mienia do wykonywania zadań przez gminę (art. 5 ust. 3) albo związania tegoż mienia z realizacją zadań gminy (art. 5 ust. 4 ).

47 Powołane zatem w skardze orzecznictwo, jako odnoszące się do innej podstawy prawnej komunalizacji mienia niż podstawa, w oparciu o którą Wojewoda ... wydał decyzję w dniu ... marca 1991 r., nie może skutecznie wpływać na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

48 Z treści skargi oraz pism procesowych skarżących wynika, że nie było dla nich zrozumiałe sformułowanie użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej a sprowadzające się do słów "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej". Powołując się w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 19999 r. sygn. akt I SA 1370/98 LEX 47354 wskazać wypada, że ani rady narodowe ani terenowe organy administracji państwowej nie były właścicielami mienia ogólnonarodowego, gdyż były to tylko organy Państwa a własność tegoż mienia przysługiwała niepodzielnie właśnie Państwu. Organy te natomiast w imieniu Państwa w granicach upoważnienia ustawowego reprezentowały je jako właściciela na zewnątrz w sprawach dotyczących tego mienia (działały w jego imieniu). Stąd też określenie "należące" zawarte w art. 5 ust. 1, które jest podstawową przesłanką komunalizacji w oparciu o tę normę, należy rozumieć jako możliwość szerokiego dysponowania mieniem ogólnonarodowym przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej.

49 Nie było również trafne stanowisko skarżących, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż Spółdzielni "S." przysługiwało do niej prawo zarządu – użytkowania.

50 Przede wszystkim należy podzielić pogląd organu, że w tamtym okresie czasu spółdzielnia mogła jedynie legitymować się użytkowaniem do gruntu a nie zarządem. Taką formę władania gruntem dopuszczała bowiem powołana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Spółdzielnia traktowana była – w myśl art. 3 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 tejże ustawy – jako organizacja społeczna, przy czym użytkowanie na rzecz spółdzielni powstawało dopiero w przypadku wydania w tej materii decyzji.

51 Zgodzić się także trzeba z poglądem organów, że okoliczność czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Spółdzielnia "S." miała ustanowione prawo użytkowania czy też takiego prawa nie miała a jedynie faktycznie władała nieruchomością, pozostaje bez znaczenia dla kwestii komunalizacji następującej z mocy prawa. Obejmowała ona bowiem również użytkowane przez spółdzielnie grunty wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i urządzeniami, nie wpływając na dotychczasową sytuację prawną spółdzielni. Zmianie ulegał jedynie podmiot będący właścicielem mienia (ze Skarbu Państwa na gminę).

52 Zwrócić przy tym warto uwagę na treść przepisu art. 9 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że prawa przysługujące podmiotom wymienionym w art. 5 cytowanej ustawy i ich obowiązki – przechodzą na odpowiadające im jednostki komunalne: a dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania wieczystego (zatem prawa jeszcze silniejszego niż prawo użytkowania).

53 W związku z zarzutami zawartymi w skardze a sprowadzającymi się do twierdzenia, że zgodnie z uchwałą nr 102/76 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zmian w organizacji handlu wewnętrznego S. przejął majątek Z., należy podzielić stanowisko organu, że uchwala ta nie mogła stanowić podstawy prawnej dla nabycia mienia przez organizacje spółdzielcze.

54 Powyższy stanowisko stanowi utrwaloną linię w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w wyroku z dnia 24 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1268/91 ONSA 1993/3/57 wyraził pogląd, że niepublikowana uchwała Rady Ministrów nr ... miała charakter samoistny tzn. została wydana bez upoważnienia ustawowego a zatem nie była aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie mogła w związku z tym stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. Również – na co zwrócił uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – uchwała ta ze względu na swoją rangę w systemie aktów prawnych nie mogła regulować i nie regulowała problematyki przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi a spółdzielczymi, zatem w oparciu o przepisy tej uchwały Spółdzielnia "S." nie mogła nabyć praw do przedmiotowej nieruchomości, co nie oznacza jednak, iż spółdzielnia mogła w sensie faktycznym władać przedmiotową nieruchomością.

55 Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także zarzut zawarty w skardze a sprowadzający się do krytyki powołania się przez Ministra w uzasadnieniu swej decyzji na treść przepisu art. 34 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990r. Przepis ten bowiem został powołany jedynie dla bliższego określenia pojęcia mienia ogólnonarodowego, którym to terminem - w ten sam sposób rozumianym - posługiwał się zarówno kodeks cywilny jak i ustawa komunalizacyjna.

56 Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając skargę za niezasadną – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.