Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r., I SA/Wa 107/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r., I SA/Wa 107/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi P. W. i A. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących P. W. i A. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., l.dz. [...] po rozpoznaniu wniosku A. C. i P. W. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., l.dz. [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., oraz odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem, utrzymał decyzję własną w mocy.

3 Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan sprawy:

4 Wnioskiem z 29 kwietnia 2010 r. skarżący, zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r. na mocy, której dokonano wpisu do rejestru zabytków województwa [...] obiektu pod nazwą "układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem" oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie, której utrzymano w mocy przedmiotową decyzję.

5 Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

6 Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócili się skarżący. W uzasadnieniu podnieśli, że odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także nie podał konkretnej przyczyny i przepisu tej odmowy.

7 W decyzji z [...] listopada 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] października 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), tj. wszczęcia postępowania. Zacytowany powyżej przepis przewiduje etap wstępnego badania sprawy, w którym organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, a który kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Wskazał, że w ocenie organu nadzorczego w niniejszej sprawie, strony nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności wymienionych we wniosku decyzji, ponieważ wywiedziono od nich skargi oddalone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. W tym zakresie organ podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 zgodnie, z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 197 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

8 Organ podkreślił, że w wyroku z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r., znak: [...], jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005r., sygn. [...] są zgodne z prawem materialnym oraz procesowym, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od w/w wyroku WSA. Zauważył, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając na względzie stwierdzoną przez sądy administracyjne, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, zgodność z prawem obu ww. decyzji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności.

9 Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z 17 grudnia

10 2011r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę

11 na decyzje organów administracji. Zarzucając organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wnieśli o uchylenie przedmiotowych decyzji. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że ich zarzuty są nowe, nigdy przez nikogo nie formułowane i nigdy nie objęte orzeczeniami sądowymi. Wskazali, że sąd nie rozpatrywał niezgodności w ustaleniu granicy wpisu. Podnieśli, że sentencja decyzji orzeka o wpisie układu ruralistycznego w granicach historycznych. W uzasadnieniu decyzji zostało określone, że granicami historycznymi są kanały zewnętrzne. Podane granice wpisu z wyszczególnieniem numerów działek nie pokrywają się z położeniem kanałów, lecz dróg. Granice te zostały rozsunięte na zewnątrz kanałów. W ten sposób obszar wpisu bez wyjaśnienia i uzasadnienia został powiększony. Zdaniem skarżących nikt nigdy nie postawił zarzutu i sąd nie rozpatrywał tego, że między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem istnieje rażąca sprzeczność. Sprzeczność polega na tym, ze układ ruralistyczny został uzasadniony istnieniem układu melioracyjnego, tzn. tak, jak gdyby sentencją wydanej decyzji był wpis krajobrazu kulturowego. Uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego, który oznacza zespół historycznych budynków o określonej charakterystyce, nie może być uzasadnione kanałami, polderami, tradycją, kulturą i wspólnotą działań osadniczych. Zdaniem skarżących do rejestru zabytków zostały wpisane niezabudowane, szczere pola, łąki i lasy wbrew legalnej definicji układu ruralistycznego.

12 W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

15 Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "kpa") w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawy zakończonej wydaną przez niego w tym przedmiocie decyzją z [...] października 2010r. zainicjowanej wnioskiem A. C. i P. W. o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi K. w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

16 Celem tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych ma ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 22.02.2007r IIGPS 2/06, publ. ONSAiWA 2007/3/61 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137).

17 Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w sprawie niniejszej, że ratio legis omawianej regulacji prawnej pozostaje także aktualne w sprawie zawisłej w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Także, bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010r. IOSP 13/09, publ. ONSAiWA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011r. I OSK 799/10, LEX nr 1079832).

18 Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno decyzję z [...] października 2010r. wydaną w związku z wnioskiem skarżących z dnia 29 kwietnia 2010r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005r. a także decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2005r. jak i zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2011r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pracownik organu – Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków [...]. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Ministra. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji.

19 Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sprecyzowanych w skardze zarzutów.

20 Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

21 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć raz jeszcze sprawę objętą wnioskiem A. C. i P. W., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji z [...] października 2010r.