Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., I SA/Wa 1000/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., I SA/Wa 1000/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. S., B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. i B. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r.

3 nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

4 W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

5 Orzeczeniem z dnia [...] marca 1971 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność M. F. i L. F., z przeznaczeniem na budowę parku centralnego w B.

6 Spadkobiercami po byłych właścicielach są E. S. i B. G. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego

7 1956 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. F., postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1991 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. F., postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1993 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. F. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1993 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. W.).

8 Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] z powodu zrealizowania celu wywłaszczenia na całości wywłaszczonej nieruchomości.

9 Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia

10 [...] stycznia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05 oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 56/06 oddalił skargę kasacyjną B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05.

12 Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. E. S. i B. G. wystąpiły do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocna decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., wskazując na zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145a kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05.

13 Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r.,

14 nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Następnie Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazując, iż jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku E. S. i B. G. z dnia 30 kwietnia 2008 r.

15 Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia

16 [...] sierpnia 2008 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października

17 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 993/08 oddalił skargę E. S. i B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r.

19 Następnie Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r.,

20 nr [...] przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie [...] wniosek E. S. i B. G. z dnia 30 kwietnia 2008 r.

21 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r.,

22 nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r., orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. T., stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r.

23 W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145a kpa skutkująca uchyleniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.

24 Pismem z dnia 11 lutego 2010 r. E. S. i B. G. złożyły odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. do Ministra Infrastruktury.

25 Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ podniósł, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

26 Konstrukcja prawna wznowienia postępowania oparta jest na dwóch przesłankach: po pierwsze – sprawa indywidualna, w której wznawia się postępowanie, zakończona została ostatecznym orzeczeniem organu administracji publicznej, a po drugie – zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa okoliczności, które określa się mianem podstaw wznowienia postępowania. Natomiast art. 145a § 1 kpa może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niezgodność kontrolowanego aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, umową międzynarodową lub ustawą.

27 W przedmiotowej sprawie strona jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania wskazała art. 145a kpa, opierając swoje stanowisko o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, na mocy którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 15 ustawy z dnia

28 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492).

29 Zgodnie z art. 149 ust. 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do zbadania przez właściwy organ czy wystąpiły przyczyny wznowienia postępowania.

30 Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła, a jeśli tak, to jaki wpływ wada ta miała na treść zaskarżonej decyzji.

31 Podstawę prawną do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia

32 [...] listopada 2004 r. stanowiły art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

33 Natomiast wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

34 W przedmiotowej sprawie zarówno Prezydent Miasta T. jak i Wojewoda [...] odmówili zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05, w którym wskazał, że przeprowadzone przez organy administracji dowody wykazują zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości i w związku z tym żądanie zwrotu nieruchomości co do zasady jest nieuprawnione.

35 Natomiast przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy mające faktyczne zastosowanie w niniejszej sprawie nie były przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny.

36 Skoro zatem przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, to zdaniem organu odwoławczego przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 kpa nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] o powierzchni [...], obręb [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

37 Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły E. S. i B. G. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji.

38 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., ograniczając się jedynie do przedstawienia kalendarza czynności wykonanych w postępowaniu administracyjnym wszczętym z inicjatywy skarżących oraz do powtórzenia tej samej argumentacji prawnej, którą zaprezentował organ pierwszej instancji.

39 Zdaniem skarżących organy administracji w przedmiotowym postępowaniu oceniając podstawę prawną do wznowienia postępowania użyły tego samego argumentu powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 6/05 stwierdzające niezgodność z prawem między innymi art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

40 Organy, zdaniem skarżących zupełnie pominęły to, że Prezydent Miasta T., w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. wskazał w podstawie prawnej cały art. 137 tejże ustawy – nie wyszczególniając ustępu. Zdaniem skarżących zgodnie z zasadami logicznego myślenia wskazanie przepisu jako "art. 137" oznacza, że w tym oznaczeniu mieści się cała treść przepisu, bez względu na to jaką ilość jednostek redakcyjnych przepis ten mieści.

41 Konsekwencją tego, zdaniem skarżących powinno być stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że prawomocna decyzja, wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, powinna być wycofana z obrotu prawnego, skoro wydana została na podstawie przepisu prawa, który uznany został za niekonstytucyjny, a całe postępowanie w sprawie przeprowadzone od początku. Wobec takiej okoliczności zastosowanie zdaniem skarżących powinien mieć art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

42 Tymczasem organy zdaniem skarżących "postawiły tamę" postępowaniu administracyjnemu, którego przedmiotem powinno być rzeczowe i analityczne sprawdzenie zasadności argumentów skarżących, kwestionujących twierdzenia o "zrealizowaniu celu wywłaszczenia". Zdaniem skarżących na obecnym etapie organ wykorzystuje ustalenia poczynione w poprzednim postępowaniu, które w następstwie decyzji opartej na art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powinno być wzruszone. Zdaniem skarżących takie zachowanie organów administracji wydających decyzje w postępowaniu wznowieniowym nosi cechy manipulowania stanem prawnym, co w konsekwencji stanowi pogwałcenie zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 kpa, a w konsekwencji także art. 8 kpa. Skarżące uważają, że skoro z podstawy prawnej decyzji administracyjnych usunięta została treść ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to kwestię realizacji celu wywłaszczenia należy poddać ponownej ocenie, tym bardziej, że postępowanie wówczas prowadzone ograniczone zostało jedynie do stwierdzenia stanu faktycznego ocenianego według przesłanek pierwotnych, w sytuacji, gdy stan rzeczywisty przeczy twierdzeniom ówczesnych dysponentów nieruchomości.

43 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

44 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

45 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

46 m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia

47 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

48 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

49 Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. W Kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco wyliczono podstawy wznowienia. Oznacza to, niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż określona w art. 145 § 1 kpa i art. 145a § 1 kpa.

50 Skarżące podniosły, iż podstawę do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 145a § 1 kpa.

51 Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2004 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. [...] ha ,gdyż postępowanie administracyjne wykazało, że nie zaistniały przesłanki art. 145a § 1 kpa.

52 Art. 145 a § 1 kpa stanowi, iż istnieje podstawa do wznowienia postępowania, wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niezgodność kontrolowanego aktu normatywnego z konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą.

53 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) stanowiący podstawę wniosku o wznowienie postępowania orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 136 ust. 6, części art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy odmówiły zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia na całej wywłaszczonej nieruchomości. Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości potwierdził Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 209/05) oraz NSA wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. oddalającym skargę kasacyjną (sygn. akt I OSK 56/06).

54 Natomiast, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przesłanki z art. 137 ust. 1 ugn. będące faktyczną podstawą prawną ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.

55 Skoro zatem przepisy zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie to należy podzielić stanowisko organu, że przesłanka wznowienia określona art. 145a § 1 kpa nie wystąpiła i brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 17 stycznia 2005 r.

56 W takiej sytuacji zarzut skargi dotyczący "manipulowania przez organ stanem prawnym" i nie poddania ponownej ocenie realizacji wywłaszczenia w sytuacji usunięcia z obrotu prawnego ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny.

57 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,

58 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.