Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 97/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 97/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. art.17 pkt 1, art. 101 § 3, 134 i 144 ustawy z dnia z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia K. S. oraz A. S. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...].10.2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

3 Zawieszone postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. J., J. J. oraz M. G. w sprawie ustalenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, ze zm.) działek ewidencyjnych stanowiących z mocy prawa wspólnotę gruntową wsi [...] oraz o ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Pismem z dnia 17.09.2015 r. skarżący zwrócili się z żądaniem zawieszenia postępowania wskazując, że przed Sądem Rejonowym [...] z ich wniosku prowadzone jest postępowanie zmierzające do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez zasiedzenie, co wywrze wpływ na postępowanie dotyczące wspólnoty gruntowej. Postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił zawieszenia postępowania. Skarżący złożyli zażalenie, a postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło jego niedopuszczalność, wskazując na brak prawnych podstaw do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wynikające z art. 101 § 3 K.p.a.

4 W skardze z 15.12.2015 r. skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazali na potrzebę zawieszenia postępowania. Powołali się w tym zakresie na postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym [...] z ich wniosku.

5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

7 Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia.

8 Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

9 Jednocześnie należy wyjaśnić, że brak podstaw do uwzględnienia skargi wynika ze względów procesowych, uwarunkowanych brzmieniem art. 101 § 3 K.p.a. Z brzmienia tego przepisu wynika brak możliwości złożenia zażalenia od każdego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, niezależnie od racji merytorycznych przemawiających za zawieszeniem, czy za podjęciem danego postępowania administracyjnego. Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie wydane w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, nie mógł zatem rozstrzygać kwestii związanych z potrzebą zawieszenia postępowania przed organem I instancji.

10 Przechodząc do wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnośnie do kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 K.p.a., czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Wynika to z literalnej wykładni art. 101 § 3 K.p.a., jak i z wykładni celowościowej oraz systemowej, w kontekście zmiany brzmienia tego przepisu wynikającej z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dotychczasowe brzmienie tego przepisu ograniczało się do normy, zgodnie z którą na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie.

11 Kwestia prawna dotycząca zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne w kontekście wspomnianej nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., dokonanej 11.04.2011 r.

12 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.06.2013 r. w sprawie II OSK 2296/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej jako CBOSA) stwierdził, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173)".

13 Z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.12.2013 r. w sprawie II OSK 1811/12, dodając, że: "Trudno (...) przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania".

14 Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z 15.09.2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z 13.01.2009 r., sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; postanowienie NSA z 18.05.2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko zgodnie z którym, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki /w:/ Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania cywilnego, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, tom I, s. 963).

15 Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wydane w ciągu ostatniego roku: wyrok z dnia 21.02.2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, wyrok z 30.01.2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12, wyrok z 19.12.2013 r. sygn. akt II OSK 1811/12, wyrok z 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, postanowienie z 23.05.2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; CBOSA). Pogląd zbieżny z zaprezentowanym przez Sąd w niniejszej sprawie przeważa też w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (zob. m.in.: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29.09.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30.05.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.02.2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z 25.04.2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.01.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

16 Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się z przyjętym poglądem wyrażonym w przytoczonych powyżej wyrokach i doktrynie, co prowadzi do konstatacji, że postanowienie SKO w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem.

17 W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.