Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., IV SA/Wa 960/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., IV SA/Wa 960/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących W. W. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca

3 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust.1-6, art. 59 ust. 1

4 i 2, art. 60 ust.1, 1a i ust.4, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

5 i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 i § 9

6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. w sprawie sposobu

7 ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w

8 przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr

9 164, poz. 1580), po rozpatrzeniu odwołania M. i W. W.,

10 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

11 o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany

12 sposobu użytkowania budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...],

13 położonego w m. M., na budynek mieszkalny jednorodzinny.

14 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że organ pierwszej instancji odmówił

15 wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku na

16 analizowanym terenie działki zabudowanej domem jednorodzinnym oraz braku

17 możliwości przyłączenia terenu do istniejącej lub projektowanej kanalizacji sanitarnej

18 oraz ze względu na to, że rzeczony teren leży w obszarze bezpośredniego

19 zagrożenia powodziowego z czego wynika brak możliwości rozwiązania gospodarki

20 ściekowej dla tego terenu.

21 Kolegium stwierdziło, że Wójt rozpoznając wniosek o warunki zabudowy

22 wywiązał się ustawowych obowiązków polegających na dokonaniu stosownych

23 uzgodnień z właściwymi organami, sporządzenia analizy, zawierającej część

24 tekstową i graficzną, sporządzenia projektu decyzji przez osobę mającą stosowne

25 uprawnienia. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i

26 zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą

27 do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu

28 osób trzecich, lecz wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w

29 przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Ze

30 sporządzonej przez uprawnioną osobę analizy cech zabudowy terenu wokół

31 przedmiotowej działki wynika, że na działkach nr [...], [...], [..., [...], [...]

32 l

33 znajdują się jedynie działki budynki letniskowe - rekreacji indywidualnej - pozostałe

34 zaś działki na analizowanym terenie są niezabudowane. Teren inwestycji ma dostęp

35 do drogi publicznej, jednak uzbrojenie terenu (wraz z projektowanym) jest

36 niewystarczające dla zamierzenia inwestora, ponieważ teren znajduje się na

37 obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i stąd też, zgodnie z art. 40 ust. 2

38 pkt 3 Prawa wodnego obowiązuje zakaz gromadzenia ścieków, co uniemożliwia

39 zastosowanie zbiornika bezodpływowego czy domowej oczyszczalni ścieków. Organ

40 odwoławczy stwierdził, że zarówno budynek skarżących, jak też budynki na

41 nieruchomościach sąsiednich nie utraciły charakteru nieruchomości letniskowych

42 pomimo utraty mocy obowiązującej dotychczasowego miejscowego planu

43 zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca np. na gruncie Prawa

44 budowlanego różnicuje zarówno pojęcia terenów budownictwa mieszkaniowego

45 ( jedno i wielorodzinnego) od terenów letniskowych - mających różny charakter i

46 funkcje, jak również pojęcia budynków mieszkalnych i letniskowych, które chociaż są

47 przeznaczone do przebywania w ich ludzi to jednak mają odmienny charakter co do

48 ich podstawowych funkcji i przeznaczenia. Kolegium stwierdziło, że skoro na

49 analizowanym terenie nie ma ani jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego to

50 zamierzenie inwestorów odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu nie

51 kontynuuje istniejącego stanu zabudowy. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż

52 organ pierwszej instancji wobec innej osoby podjął korzystną decyzję o zmianie

53 sposobu użytkowania, w rozpoznawanej sprawie nie może mieć znaczenia,

54 ponieważ działka ta leży poza obszarem objętym analizą w ramach tzw. dobrego

55 sąsiedztwa.

56 W konstatacji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej

57 instancji zostało wydane z zachowaniem procedury i przepisów prawa materialnego.

58 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

59 M. W. i W. W. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji

60 w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

61 W uzasadnieniu podano, iż wbrew twierdzeniom organów w sąsiedztwie

62 znajduje się działka o nr [...], dla której Wójt wydał decyzję o ustaleniu warunków

63 zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i ma dostęp do drogi publicznej z tej samej

64 drogi i nie jest również podłączona do kanalizacji sanitarnej. W miejscowości

65 M. żadna zabudowa nie jest podłączona do kanalizacji ściekowej z powodu jej

66 braku. Nasz budynek na działce nr [...] wyposażony jest w instalację elektryczną,

67 2

68 wodociąg ze studni własnej oraz kanalizację ściekową z odprowadzaniem ścieków

69 do szamba. Budynek został wzniesiony na podstawie stosownych prawomocnych

70 pozwoleń organów, a następnie rozbudowany. Wójt wydając pozytywną decyzję

71 w spawie rozbudowy nie kwestionował uzbrojenia działki. W piśmie z dnia [...]

72 grudnia 2011 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, w odpowiedzi na nasze

73 pismo, określił warunki jakie muszą być zachowane w związku z tym, że teren działki

74 znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Istniejący budynek te

75 wymogi spełnia. Skarżący podkreślili, iż przedmiotem sprawy nie jest realizacja

76 nowego obiektu budowlanego, lecz zmiana sposobu użytkowania istniejącego

77 budynku, który spełnia wszystkie wymogi regulowane przepisami odrębnymi, w tym

78 rozwiązania w zakresie gospodarki ściekowej, co znalazło odzwierciedlenie

79 w decyzji nr [...] wydanej przez Wójta w dniu [...] marca 2010 r. w sprawie

80 rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego.

81 Skarżący podnieśli, iż Wójt naruszył art. 35 § 3 i 36 kpa, gdyż decyzję wydał

82 dopiero po 4 miesiącach i nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w jej wydaniu.

83 Kolegium w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w

84 odwołaniu.

85 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając

86 argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

88 Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane

89 z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na sprawy.

90 Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego,

91 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga

92 ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

93 Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających

94 sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością uzyskania na nie także

95 pozwolenia na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

96 Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku

97 łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Należy jednak

98 mieć na uwadze, że wymóg spełnienia wszystkich warunków z powyższego przepisu

99 dotyczy "nowej zabudowy". Nie wszystkie z nich odnoszą się do ustalenia warunków

100 dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

101 3

102 Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków

103 zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. służy przede

104 wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia

105 zachowania wymogów ładu przestrzennego. Całkowicie odmienny jest jednak zakres

106 zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a

107 inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już

108 istniejącego. W przypadku gdy wniosek dotyczy nowej zabudowy organ prowadzący

109 postępowanie celem ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 zgodnie

110 z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

111 sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania

112 terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

113 (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1588) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy

114 wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech, o których

115 mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast w przypadku gdy wniosek dotyczy

116 ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu

117 użytkowania obiektu, to organ prowadzi postępowanie jedynie w zakresie kontynuacji

118 funkcji, w tym celu sporządza stosowną analizę, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1

119 ustawy. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w ust. 1 art. 61

120 ustawy byłoby uzasadnione jako dotyczących nowej zabudowy, a nie istniejącego

121 obiektu.

122 W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. wystąpili o

123 ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu

124 użytkowania istniejącego rozbudowywanego budynku rekreacyjnego na cele

125 mieszkalne jednorodzinne. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie

126 powinno ograniczać się w zakresie wynikającym z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o

127 planowaniu i zagospodarowaniu. Tymczasem organ pierwszej instancji, co wadliwie

128 zaakceptował organ odwoławczy, przeprowadził postępowanie w zakresie

129 przesłanek wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1 -5 tej ustawy.

130 W rozpatrywanym przypadku rzeczą organu pierwszej instancji było wyłącznie

131 zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

132 2003 r. w sprawie sposobu ustalania w sprawie sposobu ustalania wymagań

133 dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

134 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588),

135 wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszaru

136 4

137 analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji i cech, o których mowa w

138 art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Z. wprawdzie dokonał czynności

139 polegającej zarówno na wyznaczeniu obszaru analizowanego i jego analizie,

140 jednakże nie można było uznać ich za prawidłowe. Otóż zgodnie z § 3 ust. 2 cyt.

141 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której

142 mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem ma być to kopia

143 mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęte do

144 państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000.

145 Tymczasem załączona do decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2012 r.

146 mapa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji jako część graficzna analizy funkcji i cech

147 nie spełnia ustawowych wymogów, tym samym nie można było przyjąć, że analiza

148 cech i funkcji obszaru analizowanego została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

149 Jak stanowi ust.2 § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się

150 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o

151 ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z załącznika

152 granicznego do analizy wprawdzie wynika, że obszar analizowany został

153 wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki skarżącej, tym samym według

154 zasad określonych z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jednak nie spełnia on warunku

155 wynikającego z zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1

156 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący utrzymują

157 bowiem, że w ich sąsiedztwie znajduje się działka nr [...], na której realizowany jest

158 dom mieszkalny jednorodzinny i ma ona dostęp do tej samej drogi publicznej.

159 W orzecznictwie podkreśla się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest

160 zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego

161 sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

162 Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar

163 analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga

164 dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu

165 stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze

166 urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie

167 wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem

168 faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Pojęcia działki

169 sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz

170 odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość,

171 5

172 pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej

173 inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1

174 u.p.z.p. ( tak np. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11,

CBOSA).

175 Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i

176 utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r.

177 nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i dlatego na

178 podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

179 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

180 i

181 i