Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r., IV SA/Wa 834/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r., IV SA/Wa 834/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2012 r. sprawy ze skarg J. R. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargi -

Uzasadnienie

2 Zaskarżonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

3 decyzjami z dnia [...] marca 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...],

4 [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań

5 J. R. od decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z

6 dnia [...] stycznia 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...],[...] wymierzających skarżącej kary w

7 wysokości 20 000 zł. za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z

8 dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim

9 (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L

10 180 z dnia 10 lipca 2007 r.) w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

11 Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie

12 przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz.671), dalej "rozporządzenia w sprawie

13 wysokości kar", utrzymał decyzje organu I instancji w mocy.

14 W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ przytoczył stan faktyczny spraw, w ramach

15 których ustalono, iż odpowiednio w dniach: od [...] września do [...] października 2007 r.,

16 od [...] do [...] października 2007 r., od [...] do [...] października 2007 r., w dniu [...]

17 października 2007 r., od [...] do [...] października 2012 r., od [...] do [...] października 2007

18 r., jednostka statku [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, którego

19 armatorem była J. R., prowadziła połowy dorsza w podobszarze [...] Morza

20 Bałtyckiego. Jak wynika z kart z dziennika połowowego oraz dokumentów sprzedaży

21 produktów rybnych jednostka złowiła i przywiozła do portu odpowiednio: 2895 kg, 2859

22 kg, 789 kg, 58 kg, 497 kg, 58 kg dorsza w relacji pełnej. Tym samym naruszony został

23 art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego

24 zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki

25 pływające pod banderą Polski. Organ wyjaśnił, że zakaz ten wprowadzony został w

26 związku z wyczerpaniem kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na te obszary na

27 2007 rok. Zakaz obowiązywał w okresie od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia

28 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż

29 "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły

30 ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów

31 1

32 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

33 wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 r. uznaje się za wyczerpane" (akapit

34 3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy

35 dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego

36 (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy

37 bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Pomimo, iż w przepisach wspólnotowych

38 mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z

39 obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego

40 gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika do

41 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1941/2006 ustalającego wielkości dopuszczalnych

42 połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów do Morza Bałtyckiego

43 na 2007 r. (Dz.U. L 367 z dnia 22.12.2006 r.), wynosiła w 2007 r. (łącznie na

44 podobszarach 22-24 i 25-32) 13613 ton. Taka też kwota została rozdzielona do

45 wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu

46 terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami

47 morskimi w obrębie Morza Bałtyckiego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra

48 Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków

49 wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz.U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie

50 "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot

51 połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w

52 środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia

53 1996 r. o rybołówstwie morskim. Ponadto, każdorazowo (corocznie) podziału ogólnej

54 kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji

55 społeczno-zawodowych rybaków. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Komisji został

56 wprowadzony zakaz połowu dorsza wskutek wyłowienia przez polskich rybaków ogólnej

57 (całej) kwoty połowowej dorsza, który przez odwołującą się został zignorowany. Z

58 danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika,

59 że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została

60 wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona

61 kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

62 W sprawach nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, ani też

63 potrzeba powoływania biegłych, na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza

64 na 2007 r. Organy administracji, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, mają

65 obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2

66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Nie jest rolą organów

67 administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność

68 2

69 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

70 tego rozporządzenia. Państwa członkowskie Unii Europejskiej nie są uprawnione do

71 podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł

72 prawa wspólnotowego. Zasadą jest domniemanie legalności aktów prawnych

73 wydawanych przez organy wspólnotowe. Dlatego też cechują się skutecznością prawną

74 tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdzi ich

75 nieważności. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione. Organy administracji

76 mogą zbierać dowody mające wykazać, że akt prawny wydany przez Komisję

77 Europejską jest nieważny wówczas, gdy Rząd Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnie

78 występuje do Trybunału Sprawiedliwości. Rząd z taką skargą wystąpił. Wniesiona ona

79 została w dniu 3 października 2007 r. - sprawa T -379/07. Skarga została wycofana, w

80 wyniku czego postanowieniem Sądu Pierwszej I instancji z dnia 11 września 2008 r.

81 nastąpiło wykreślenie sprawy (Dz.U. C 283 z 24.11.2007). W kwestii uprawnień Komisji

82 Europejskiej co do ustalania wielkości dopuszczalnych połowów, jak również środków

83 zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów

84 wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została

85 wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, wypowiedział się

86 Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt U

87 6/08, stwierdził, iż "Ocena i kontrola stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa

88 przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej. (...) Jeśli została

89 wyczerpana kwota połowowa, przydział lub dostępny udział państwa członkowskiego,

90 KE może natychmiast zakazać działalności połowowej. (...) Zakaz ten został

91 ustanowiony przez KE na podstawie informacji uzyskanych od jej inspektorów, którzy

92 podczas kontroli ustalili, że połowy dorszy dokonane przez polskie statki w 2007 r.

93 trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę. W związku z tym KE uznała,

94 że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE)

95 nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów

96 i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych

97 mających zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz.Urz. UE L 367 z

98 22.12.2006, s. 1) została przez Polskę wyczerpana. W związku z brakiem odpowiednich

99 działań ze strony polskich władz w postaci wprowadzenia tymczasowego zakazu

100 połowów dorsza, do czego zobowiązują Polskę przepisy wspólnotowe, KE z własnej

101 inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (to

102 jest od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu,

103 przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską

104 3

105 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

106 banderą. Rozporządzenie, co wynika z istoty tego aktu prawnego, w całości i

107 bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą wejścia w życie."

108 Organ wskazał także, że stosownie do art. 288 akapit 2 Traktatu o

109 funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i

110 jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Zasada

111 bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń oznacza m.in. zakaz podejmowania

112 działań implementacyjnych, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub

113 uzupełnienie przepisów rozporządzenia jak również zakaz dokonywania przez państwa

114 członkowskie wiążącej wykładni wspólnotowego rozporządzenia. Zgodnie z wyrokiem

115 Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69

116 Bollmann, skoro rozporządzenie "wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we

117 wszystkich państwach członkowskich, nie mogą one, chyba że co innego stanowi

118 rozporządzenie, podejmować działań na rzecz rozporządzenia, których przedmiotem

119 byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów". W związku z tym

120 wymierzenie przez organ I instancji kar na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra

121 Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar było

122 uzasadnione.

123 W ocenie organu w sprawach nie została naruszona ogólna zasada trwałości

124 ostatecznych decyzji administracyjnych mimo, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju

125 Wsi - specjalne zezwolenie połowowe nie została w wyniku wydania przez KE

126 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja

127 ta nie musiała być bowiem wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień

128 w niej określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych

129 w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty

130 połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty

131 połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości

132 połowu dorszy była wiążąca dla strony tak długo jak długo istniały elementy decydujące

133 o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji

134 czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony

135 w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak

136 dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć

137 przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy

138 na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu

139 dorszy przez Komisję Europejską czyli wskutek zmiany okoliczności, na których

140 uregulowanie było częściowo skierowane przestało w tym zakresie odpowiadać

141 4

142 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

143 rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek

144 utraty uprawnień w nim określonych. W związku z powyższymi uwagami organ

145 stwierdził, że połowy ryb mogły być prowadzone przy spełnieniu łącznie następujących

146 przesłanek: na statku powinna znajdować się licencja połowowa wraz z wydanym na

147 dany rok specjalnym zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie

148 organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie

149 została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać

150 tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i

151 wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu

152 połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju

153 działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać

154 stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów

155 kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują. Wobec faktu

156 członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny

157 (przepisy powszechnie obowiązujące) kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu

158 krajowym (ustawy, rozporządzenie) i lokalnym (akty prawa miejscowego), lecz również

159 bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej

160 międzynarodowej organizacji. Dlatego też wobec zakazu ustanowionego

161 rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 804/2007 nie można mówić o utracie praw nabytych.

162 W krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania przez odwołującą

163 specjalnego zezwolenia połowowego, jak i w czasie prowadzenia połowów, jako

164 bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002.

165 Wobec bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji

166 ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej - istnienie w porządku prawnym

167 normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzenia

168 bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez

169 wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone

170 przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa),

171 powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla

172 konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych

173 obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu ustanowienia stosownego

174 zakazu o charakterze ogólnym. Dlatego też bez znaczenia jest kwestia pozostawania w

175 obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia

176 połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany, w czasie gdy

177 wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w

178 5

179 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

180 zezwoleniu. Po wprowadzeniu zakazu, organ mógł z urzędu lub na wniosek strony

181 wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 §1 pkt 1

182 K.p.a.). Jednakże, ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem

183 prawnym ustanowienia zakazu, bowiem sama utrata uprawnień do połowu wynika z

184 mocy stosownego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem

185 ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Gdyby polski prawodawca wprowadził konstrukcję

186 opartą na zasadzie, iż zakaz ustanowiony w drodze rozporządzenia przez upoważnioną

187 instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia

188 administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie

189 ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w

190 sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej i musiałoby zostać pominięte

191 przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę

192 pierwszeństwa norm umów międzynarodowych, jak i pierwszeństwo norm stanowionych

193 na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP).

194 Organ wyjaśnił ponadto, że sankcje administracyjne nie są tożsame z karami

195 przewidzianymi w prawie karnym. Dlatego też zasady nakładania sankcji

196 administracyjnych różnią się od zasad wymiaru kar przewidzianych w kodeksie karnym.

197 Gdy chodzi o zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, to z treści art. 63

198 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wynika wprost, iż ich nakładanie jest obligatoryjne, a więc

199 kwestia winy nie może mieć w tej sytuacji znaczenia. W niniejszej sprawie nie może być

200 przesłanką negatywną wymierzenia kary błędne mniemanie strony, iż w związku z

201 treścią zezwolenia połowowego (i licencji) może ona kontynuować działalność, pomimo

202 wprowadzenia stosownego zakazu. Określenie wysokości kary powinno nastąpić w taki

203 sposób, aby zadbać o skuteczne pozbawienie podmiotów odpowiedzialnych za dane

204 naruszenie korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku dopuszczenia się

205 naruszenia, bez uszczerbku dla prawa do wykonywania zawodu. Kary mają być

206 proporcjonalne do wagi naruszenia i mają skutecznie odstraszać od dopuszczania się

207 tego rodzaju naruszeń w przyszłości.

208 Zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21

209 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar, wysokość kary pieniężnej, która może być

210 wymierzona armatorowi statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej

211 niż 10 m za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota

212 połowowa została wyczerpana - wynosi od 20 000 do 110 000 zł. Mimo, iż kary zostały

213 wymierzone przez organ I instancji w najniższej wysokości, będą one nie tylko

214 pozbawiać odwołującą korzyści płynących z nielegalnych połowów, lecz także mieć

215 6

216 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

217 działanie prewencyjne, skutecznie zniechęcające do popełnienia w przyszłości

218 podobnych naruszeń.

219 W skargach na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012

220 r. o numerach: [...], [...], [...],

221 [...], [...], [...] J. R.

222 zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

223 1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z §

224 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie w

225 sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w

226 postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

227 2. naruszenia prawa procesowego, tj. art. 11 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez

228 niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na

229 niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź

230 niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania

231 przez skarżącą rejsów połowowych w inkryminowanym okresie, w szczególności

232 niepowołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do

233 wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nieprzeprowadzenie dowodu z

234 oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej

235 przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr

236 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz

237 oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia

238 ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

239 3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 16 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie

240 okoliczności, że inkryminowane połowy dokonywane były na podstawie

241 niewyeliminowanej z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w

242 postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

243 4. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie

244 wysokości kar, poprzez wymierzenie kar za jeden połów w sytuacji, gdy w

245 stosunku do strony toczyły się inne postępowania dotyczące połowów tego

246 samego rodzaju, a przedmiotowy przepis przewiduje jedną sankcję za

247 prowadzenie połowów nie zaś jednego połowu,

248 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 K.p.a. poprzez wymierzenie kar na

249 podstawie dowolnie przyjętych kryteriów wymiaru kary oraz prawa procesowego,

250 tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujace zebranie i

251 7

252 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

253 rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej

254 skarżącej jako przesłanek wymiaru kary,

255 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 K.p.a. poprzez ukaranie

256 skarżącej według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po

257 uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji i

258 przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania.

259 Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji

260 oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie spraw w całości do ponownego

261 rozpatrzenia.

262 W uzasadnieniu skarg podniesiono, że nie można utożsamiać zakazu

263 połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z faktem

264 wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie to samo w sobie nie

265 jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, iż istnieje zagrożenie

266 nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Rozporządzenie stało się przedmiotem

267 zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w

268 Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa

269 faktycznie została wyczerpana. Skarga została wycofana w wyniku uzyskania

270 kompromisu co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie

271 faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań

272 tylko politycznych ustaleń.

273 W skargach podniesiono również, że wyliczenia Morskiego Instytutu

274 Rybackiego w Gdyni wskazują, iż do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6

275 tyś. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tyś. ton. W związku z tym zdaniem

276 skarżącej należy przyjąć, że wykonywała ona jedynie swoje uprawnienia i nie złamała

277 ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania

278 ogólnej kwoty połowowej. Dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota

279 połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary.

280 Organ nie pokusił się jednak o zbadanie czy faktycznie doszło do wyczerpania tej

281 kwoty, przyjmując to jedynie za fakty powszechnie znane.

282 Skarżąca wskazała także, że dokonała połowów ryb w inkryminowanych

283 okresach na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie

284 naruszyła zatem prawa, gdyż realizowała prawa nabyte przez armatora. Nie można

285 doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania decyzji ostatecznej

286 przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Przedmiotowe

287 uprawnienie nie wygasło, bowiem warunki wykonywania tej decyzji nie łączą

288 8

289 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

290 połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Specjalne zezwolenie

291 połowowe nie podlegało żadnym zmianom. Organy przerzuciły odpowiedzialność

292 będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca.

293 W ocenie skarżącej karą administracyjną objęte jest nie pojedyncze

294 zachowanie, czy też jeden połów, lecz wykonywanie połowów sprzeczne z ustawą. W

295 tej sytuacji połowy objęte różnymi postępowaniami muszą być objęte jedną decyzją

296 o karze.

297 Zdaniem skarżącej organy ustalając kary nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w

298 zakresie stanu majątkowego skarżącej, posługując się dowolnie przyjętymi kryteriami.

299 Suma nałożonych na skarżącą kar stanowi kwotę trudną do zapłaty dla przeciętnego

300 obywatela.

301 Skarżąca wskazała ponadto, że na skutek ponownego rozpoznania spraw

302 przez organ I instancji jej sytuacja uległa pogorszeniu wobec wymierzenia kar

303 surowszych, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius.

304 Zakaz ten dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz.

305 W skargach zawarty został ponadto wniosek o przeprowadzenie dowodów z:

306 * pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. na okoliczność braku

307 wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie

308 politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych,

309 * pytania deputowanego M. G. do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi

310 na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne

311 przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej,

312 * prywatnej opinii biegłego [...] I. D. na okoliczność braku wyczerpania

313 ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw

314 do wymierzenia skarżącej kary.

315 W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując

316 argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

317 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

318 Skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje nie

319 naruszają obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego w

320 stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

321 Podniesione w skargach zarzuty zmierzają przede wszystkim do podważenia i w

322 konsekwencji odmowy zastosowania w sprawie rozporządzenia Komisji Europejskiej

323 9

324 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

325 (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w

326 Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą

327 Polski (Dz.Urz.UE. serii L.07, Nr 180, poz. 3, nr CELEX32007R0804).

328 W pkt 3 preambuły do niniejszego rozporządzenia stwierdzono, iż z informacji

329 posiadanych przez Komisję wynika, że połowy tego stada [dorszy] przez polskie statki w

330 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym

331 wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce w 2007 r.,

332 uznaje się za wyczerpane.

333 W pkt 5 peambuły wskazano zaś, że z uwagi na brak odpowiednich działań ze

334 strony Polski jest konieczne, aby Komisja z własnej inicjatywy określiła termin uznania,

335 że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez

336 statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski, oraz

337 bezzwłocznie zakazała połowów tego stada od tej daty.

338 Skoro więc w art. 2 cytowanego rozporządzenia Komisja Europejska zakazała

339 statkom pływającym pod banderą Polski połowów dorsza w Morzu Bałtyckim

340 (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. od dnia

341 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., to oznacza, iż w świetle pkt 5 preambuły do

342 przedmiotowego rozporządzenia Komisja Europejska z własnej inicjatywy ustaliła, iż

343 połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez

344 statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski w dniu 11 lipca

345 2007 r.

346 Cytowane rozporządzenie Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. stanowi akt

347 prawny z zakresu Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej w rozumieniu art. 63

348 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (por. obowiązujący w 2007 r.

349 art. 26 ust. 4 rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w

350 sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach

351 wspólnej polityki rybołówstwa - Dz.Urz.UE. serii L.02, Nr 358, poz. 59, Nr CELEX

352 32002R2371; polskie wydanie specjalne Dz.Urz.UE. serii 04, tom 5, poz. 460).

353 Natomiast, w myśl art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25

354 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - o treści obowiązującej w

355 2007 r., powołane rozporządzenie z dnia 9 lipca 2007 r. wiązało w całości i było

356 bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, w

357 tym także w Polsce. Nie ulega więc wątpliwości, iż przedmiotowe rozporządzenie było

358 wiążące w całej swojej treści, także więc treść zawarta w preambule do tego

359 rozporządzenia.

360 10

361 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

362 Stwierdzenie w art. 1 przedmiotowego rozporządzenia o uznaniu, że z dniem

363 jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-

364 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty

365 przyznaną Polsce na 2007 r., nie jest sprzeczne z preambułą tego rozporządzenia,

366 ponieważ sformułowanie "wyczerpały część kwoty" należy odnieść do ogólnej kwoty

367 połowów zasobów rybnych i grup zasobów rybnych ustalonych rozporządzeniem Rady

368 (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. powołanym w pkt 1 preambuły do

369 rozporządzenia Komisji z dnia 9 lipca 2007 r.

370 Normatywny charakter tych okoliczności polegający na ich umieszczeniu w

371 rozporządzeniu Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. wykluczał uwzględnienie

372 przez Sąd w niniejszej sprawie prowadzenia - wnioskowanych przez skarżącą -

373 dowodów na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty

374 połowowej dorsza na 2007 r. Z tych samych przyczyn nie można organom orzekającym

375 zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność,

376 która normatywnie została określona w samym rozporządzeniu Komisji (UE).

377 Organ odwoławczy prawidłowo przy tym zwrócił uwagę w uzasadnieniu swoich

378 decyzji, iż organem właściwym do oceny legalności rozporządzenia Komisji

379 Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości w

380 Luksemburgu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał jednak, że złożona w dniu 3

381 października 2007 r. skarga do tego Trybunału została wycofana przez Rząd RP.

382 W związku z powyższym, organy orzekające zobowiązane były do uznania

383 połowów dorsza prowadzonych ze statku rybackiego [...] po dniu 11 lipca 2007 r.,

384 którego skarżąca była armatorem, za naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego

385 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, ze zim.), w którym zabroniono połowu

386 organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana - w

387 rozpatrywanej sprawie w normatywnej ocenie Komisji Europejskiej z dniem 11 lipca

388 2007 r. przekroczona została kwota połowowa dorsza.

389 Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia

390 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. z uwagi na wymierzenie

391 kary za jeden połów, w sytuacji gdy zdaniem skarżącej przepis ten przewiduje

392 jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do

393 skarżącej toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W

394 ocenie Sądu wykładnia stosownej regulacji zastosowana przez organ, który

395 poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest

396 racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar

397 11

398 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

399 administracyjnych. Proponowana przez skarżącą wykładania w ramach, której jedną

400 karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, gdzie

401 dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, iż

402 prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów.

403 Bowiem od dnia wszczęcia postępowania i jego zakończenia uzależniona byłaby w

404 zasadzie ilość wykroczeń, za które wymierzano by jedną karę, której maksymalna

405 łączna wysokość została określona normatywnie. Tego rodzaju wykładania

406 prowadziłaby do sytuacji, gdy kara pieniężna, której maksymalną wysokość

407 wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów

408 prowadzonych nawet w różnych latach, o ile ponownie wprowadzono by zakaz

409 połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej. Oznaczałoby to

410 hipotetycznie również, iż osoba, w stosunku do której prowadzono by postępowanie o

411 wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w czasie jego trwania mogłaby bez

412 groźby dalszych sankcji dokonywać dalszych połowów, gdyż czyny tego samego

413 rodzaju byłyby objęte jedną karą administracyjną. Stąd wykładnia normy zastosowana

414 przez organ, gdzie sankcję wiążę się z zachowaniami w trakcie poszczególnych rejsów,

415 jest prawidłowa.

416 Za niezasadny należy również uznać zarzut skarg dotyczący naruszenia

417 przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału

418 dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej jako przesłanek

419 wymiaru kar, gdyż organ wymierzył skarżącej kary w wysokości dolnej granicy, a zatem

420 kary minimalne. Należy podkreślić przy tym, że przepisy ustawy o rybołówstwie nie

421 przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem

422 sytuacja majątkowa skarżącej nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie.

423 Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarg naruszenia zasady

424 "reformationis in peius". Przepis art. 139 K.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy

425 nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona

426 decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżone w

427 niniejszej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nie

428 są decyzjami wydanymi na niekorzyść strony odwołującej się - w rozumieniu art. 139

429 K.p.a. - ponieważ w decyzjach tych organ odwoławczy utrzymał jedynie w mocy

430 decyzje organu I instancji. Sytuacja prawna skarżącej ukształtowana decyzjami organu I

431 instancji nie została zatem pogorszona decyzjami organu odwoławczego.

432 12

433 Sygn. akt IV SA/WA 834/12

434 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

435 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z

436 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

437 13