Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., IV SA/Wa 826/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., IV SA/Wa 826/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi J. P., M. G. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S. P. prowadzącego działalność pn. "S. [...]" (dalej: strona, skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] września 2011 r. znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł, za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia

3 W decyzji z [...] grudnia 2014 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

4 Stan sprawy przestawiał się następująco:

5 WIOŚ w W. Delegatura w O. w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2011 r. przeprowadził kontrolę w "S. [...]", w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących ochrony środowiska. Kontrola została przeprowadzona na wniosek interwencyjny, dotyczący nielegalnego demontażu pojazdów oraz gromadzenia odpadów na terenie przy ul. [...].

6 Przeprowadzone podczas kontroli oględziny w dniu [...] lipca 2011 r. wykazały, że na dzierżawionym terenie przy ul. [...] znajdowały się: 34 pojazdy bez tablic rejestracyjnych, jeden samochód ciężarowy, jeden samochód dostawczy, z którego były wyładowywane kontenery o pojemności 1100 litrów z odpadami. Na przedmiotowym terenie znajdowały się również pojemniki i kontenery (plastikowe, metalowe, siatkowe, worki foliowe) częściowo zapełnione różnymi odpadami m. in. stłuczką szklaną, makulaturą, filtrami samochodowymi, szybami samochodowymi, pojemnikami plastikowymi po odczynnikach chemicznych, co udokumentowano w protokóle oględzin. Podczas kontroli ustalono, że dla 20 samochodów znajdujących się podczas oględzin na tym terenie zostały wydane zaświadczenia o przyjęciu kompletnego lub niekompletnego pojazdu do stacji demontażu prowadzonej przez kontrolowanego.

7 W trakcie kontroli stwierdzono, że strona posiada decyzje udzielające pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania, transportu i odzysku odpadów na terenie przy ul. [...]. Kontrola wykazała, że kontrolowany podmiot dzierżawi od dnia [...] października 2010 r. teren przy ul. [...] w W.

8 W żadnej ww. decyzji nie dopuszczono prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie przy ul. [...].

9 Na wniosek strony przeprowadzono ponowne oględziny terenu przy ul. [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., trakcie których stwierdzono uprzątnięcie terenu. Ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] sierpnia 2011 r.

10 Strona w piśmie z 30 września 2011 r. odwołała się od ww. decyzji. W odwołaniu strona wyjaśniła, że na terenie przy ul. [...], który dzierżawiła jako parking samochodowy, nie prowadziła zbierania żadnych odpadów, znajdowały się tam pojazdy częściowo wyrejestrowane, a częściowo porzucone i stały na zlecenie Straży Miejskiej przez okres 8 miesięcy, na czas awarii instalacji podziemnych na terenie prowadzonej stacji demontażu. Strona poinformowała, że w trakcie trwania kontroli plac został uporządkowywany, a pojazdy usunięte co zostało potwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011 r. Ponadto strona powiadomiła, że wymówiła umowę dzierżawy terenu przy ul. [...] i nie prowadzi już tam działalności, a wymierzoną karę uważa za krzywdzącą.

11 Po rozpatrzeniu odwołania S. P. prowadzącego działalność pn. "S. [...]" od decyzji [...] WIOŚ, z [...] września 2011 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...] zł, za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

12 W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kontrolowany prowadził zbieranie odpadów bez uregulowanego stanu prawnego. GIOŚ wskazał również, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Na mocy art. 252 ww. ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.).

13 Organ II instancji powołał się na treść art. 246 nowej ustawy o odpadach, który stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obliguje GIOŚ, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. Po rozpatrzeniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Rozpatrując sprawę GIOŚ uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny. Zdaniem organu odwoławczego, z protokołu oględzin wynika, że strona zbierała odpady na dzierżawionym przez siebie terenie przy ul. [...], który nie został wymieniony jako miejsce prowadzenia działalności w posiadanych decyzjach administracyjnych. Organ II instancji powołał się na treść art. 28 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którym prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Decyzje, regulujące prowadzenie działalności przez skarżącego nie obejmowały terenu przy ul. [...], który był dzierżawiony przez stronę z przeznaczeniem na parking samochodowy. Wizja w terenie wykazała, że poza pojazdami na terenie działki zgromadzone były odpady opakowaniowe (tworzywa sztuczne, papier i szkło), a także odpady powstające w wyniku demontażu pojazdów m. in. filtry samochodowe powietrza, paliwa i oleju oraz szyby klejone z uszczelkami. GIOŚ uznał, że na tym terenie odbywało się nielegalne zbieranie odpadów. Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący oświadczył, że działalność na tym terenie prowadził przez okres 8 miesięcy. Organ powołał się na treść art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz art. 79d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Według organu II instancji, karę taką zgodnie z art. 79d ust. 1 przedmiotowej ustawy, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska, co oznacza, że [...] WIOŚ był zobligowany z mocy prawa do wydania przedmiotowej decyzji. Odpowiadając na argument strony, że niezwłocznie, jeszcze w trakcie trwania kontroli uprzątnęła teren przy ul. [...] i że nie prowadzi działalności na tym terenie, organ II instancji wyjaśnił, że istotnie strona uprzątnęła teren niezwłocznie. Niemniej sama oświadczyła, że działalność na tym terenie prowadziła przez okres 8 miesięcy, co znaczy, że tak długo trwało naruszenie i niezwłoczne usunięcie odpadów nie może być okolicznością łagodzącą.

14 Zdaniem organu odwoławczego, przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie przewidują przypadków, w których organ może odstąpić od wymierzenia kary. Kara jest obligatoryjna i [...] WIOŚ był zobligowany do jej wymierzenia. Odstąpienie od jej wymierzenia stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zezwolenie na prowadzenie działalności podmiot powinien uzyskać przed rozpoczęciem działalności na tym terenie, a nie odwrotnie.

15 W skardze skarżący reprezentowany przez adwokat G. Z. zaskarżył w całości decyzję GIOŚ z [...] grudnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] WIOŚ wymierzającą karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia. Organowi II instancji zarzucono:

16 I. naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

17 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy decyzja ta naruszała przepisy o właściwości, tj. art. 5 ust. 8 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U.

18 z 1991 r. Nr 77 poz. 335 ze zm.), a w konsekwencji była dotknięta wadą

19 nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa,

20 2. art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie podnoszonych przez kontrolowanego okoliczności, że znajdujące się w trakcie kontroli na nieruchomości odpady znalazły się tylko i wyłącznie w związku z ich transportem, tj. w związku koniecznością ich przeładunku spowodowaną awarią samochodu dostawczego, którym były transportowane i w celu przewiezienia do miejsca prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów,

21 3. art. 80 kpa poprzez:

22 a) uznanie za udowodniony fakt zbierania odpadów na nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy prawidłowa ocena dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że na nieruchomości nie była prowadzona działalność w zakresie zbierania odpadów, a znajdujące się na nieruchomości tworzywa sztuczne i inne odpady wymienione w protokole kontroli znajdowały się na nieruchomości jedynie tymczasowo w związku z ich transportem i awarią transportującego je samochodu dostawczego, czego świadkami byli kontrolujący i co koresponduje z wyjaśnieniami kontrolowanego, a w szczególności wynika z protokołu kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w którym stwierdzono, że na nieruchomości nie znajdują się odpady.

23 b) uznanie za udowodniony fakt zbierania odpadów na nieruchomości przy ul. [...] przez okres 8 miesięcy, podczas gdy ten fakt nie wynika z materiału dowodowego, a wskazany przez kontrolowanego okres 8 miesięcy odnosił się do prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej w postaci parkingu depozytowego, a nie w postaci zbierania odpadów, co skutkowało błędnym ustaleniem, ze na nieruchomości przy ulicy [...] kontrolowany prowadził działalność z naruszeniem warunków zezwolenia, a w konsekwencji naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji.

24 II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie w skardze zarzucono naruszenie:

25 1) art. 79b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 ust- 3 pkt 23 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez błędne zastosowanie i uznanie, ze tymczasowe znajdowanie się na kontrolowanej nieruchomości odpadów z związku z ich transportem i przeładunkiem spowodowanym awarią transportującego te odpady samochodu dostawczego, a więc w trakcie ich transportu, jest zbieraniem odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia, podczas gdy ww. ustawa za zbieranie nakazuje uznać jedynie działania mające na celu przygotowanie odpadów do transportu, do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, a nie działania związane z ich transportem, co w konsekwencji skutkowało niemającym podstaw wymierzeniem kontrolowanemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł;

26 2) art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pojazdy są odpadami w rozumieniu powołanej ustawy, a ich obecność na kontrolowanej nieruchomości świadczy o prowadzeniu działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia, podczas gdy samochody nie są odpadami w rozumieniu ww. ustawy i znajdowały się na nieruchomości w związku z prowadzonym przez kontrolowanego parkingiem depozytowym na zlecenie W.

27 Wobec powyższych zarzutów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz uchylenie w całości decyzji [...] WIOŚ z [...] września 2011 r. wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia. Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

28 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną z naruszeniem właściwości obraża przepisy postępowania, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy organ II instancji, wobec nieważności decyzji organu I instancji, był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego, organy obydwu instancji bezpodstawnie uznały, że strona prowadzi na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] działalność związaną ze zbieraniem odpadów z naruszeniem warunków posiadanego przez niego zezwolenia. Zdaniem skarżącego, odpady, których obecność na nieruchomości odnotowali kontrolujący podczas pierwszej kontroli dokonanej w dniu [...] lipca 2011 r. znajdowały się na nieruchomości jedynie z związku z ich transportem i przeładunkiem spowodowanym awarią transportującego te odpady samochodu dostawczego. Odpady były transportowane na inną nieruchomość na której S. P. zbierał odpady w oparciu o wydane zezwolenie.

29 Według skarżącego, organ II instancji błędnie uznał, że tymczasowe znajdowanie się na kontrolowanej nieruchomości odpadów z związku z ich transportem i przeładunkiem jest zbieraniem odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia. W ocenie skarżącego, w definicji ustawowej zbierania odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U z 2001 r. Nr 100 poz. 1085 ze zm.) nie mieszczą się działania podejmowane w związku z transportem odpadów. Niewątpliwie przeładunek związany z awarią samochodu dostawczego jest związany z transportem odpadów, a tym samym nie może być uznany jako zbieranie odpadów.

30 Tymczasowość znajdowania się na kontrolowanej nieruchomości odpadów potwierdza protokół podpisany przez strony w dniu [...] sierpnia 2011 r. z oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] sierpnia 2011 r., podczas których nie stwierdzono na nieruchomości zbierania odpadów.

31 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

32 W postanowieniu z 6 października 2015 r. Sąd na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) postępowanie sądowoadministracyjne zawiesił. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stroną tego postępowania był, S. P., który zmarł w toku postępowania sądowego.

33 W postanowieniu z 17 maja 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

34 Na podstawie znajdującego się w aktach sądowych (k. 88) wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego [...] października 2015 r. sporządzonego przed notariuszem M. G. w Kancelarii Notarialnej przy ul. [...] w W., spadek po S. P., synu W. i E. (PESEL [...]) zmarłym w dniu [...] września 2015 r. w W., ostatnio zamieszkałym w W. pry ul. [...], nabyła podstawie ustawy: J. P., M. G., M. P.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

36 Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

37 Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

38 Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

39 Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.o.

40 W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

41 W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów.

42 Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy ta naruszała przepisy o właściwości tj. art. 5 ust. 8 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, i w konsekwencji dotknięta była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

43 Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że upoważnienie do kontroli nr [...] z [...] lipca 2011 r. zostało wydane prawidłowo przez [...] WIOŚ, który uprawniony był do prowadzenia kontroli na terenie całego województwa [...]. Upoważnienie określa prawidłowo osobę upoważnioną do wykonywania kontroli oraz podstawowe uprawnienia tej osoby w czasie wykonywania kontroli. Upoważnienie jest udzielone w formie pisemnej i określa prawidłowo zakres uprawnień inspektora. Upoważnienie do kontroli jest zgodne z treścią art. 5 ust. 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, według którego wojewoda, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, może tworzyć delegatury wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Kierownik delegatury może, z upoważnienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, prowadzić sprawy i wydawać na terenie swojego działania decyzje administracyjne. Tym samym Sąd nie stwierdził, aby decyzja organu I instancji dotknięta była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

44 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

45 Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

46 Przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy dotyczący wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwoleń określonych w posiadanych decyzjach, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie wystąpienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w której wymierzono skarżącemu karę pieniężną.

47 Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

48 Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Organy orzekające w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności.

49 Wskazać należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Delegatura w O. w okresie od [...] lipca 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r., kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego pod nazwą "S. [...]" wykazała, że kontrolowany podmiot dzierżawi od [...] października 2010 r. teren przy ul. [...] w W.

50 Istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma w szczególności to, że przeprowadzone podczas kontroli oględziny w dniu [...] lipca 2011 r. wykazały, że na dzierżawionym terenie przy ul. [...] znajdowały się: 34 pojazdy bez tablic rejestracyjnych, jeden samochód ciężarowy, jeden samochód dostawczy, z którego były wyładowywane kontenery o pojemności 1100 litrów z odpadami. Na poddanym kontroli terenie znajdowały się również pojemniki i kontenery (plastikowe, metalowe, siatkowe, worki foliowe) częściowo zapełnione różnymi odpadami m.in. stłuczką szklaną., makulaturą, filtrami samochodowymi, szybami samochodowymi, pojemnikami plastikowymi po odczynnikach chemicznych, co udokumentowano w protokóle oględzin. Podczas kontroli ustalono, że dla 20 samochodów znajdujących się podczas oględzin na tym terenie zostały wydane zaświadczenia o przyjęciu kompletnego lub niekompletnego pojazdu do stacji demontażu prowadzonej przez kontrolowanego.

51 Skarżący nie posiadał zgody w formie decyzji administracyjnej na zbieranie odpadów na dzierżawionym terenie przy ul. [...]. Dokonanej przez organy obu instancji kwalifikacji działań prowadzonych przez skarżącego jako zbierania odpadów nie może zmienić okoliczność, że w toku kontroli, na wniosek kontrolowanego, w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonano ponownych oględzin, które potwierdziły, że teren przy ul. [...] został uprzątnięty. Okoliczność ta nie zmienia faktu, że miało miejsce zbieranie odpadów z naruszeniem warunków posiadanych decyzji - zezwoleń, co do miejsca zbierania odpadów.

52 W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

53 W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów k.p.a. oraz u.o, które doprowadziły do wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, w której wymierzono skarżącemu karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwoleń określonych w posiadanych decyzjach.

54 Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, który działając na podstawie art. 79 ust 2 pkt 5 ustawy o odpadach oraz art. 104 k.p.a. wymierzył skarżącemu karę pieniężną.

55 Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję prawidłowo wskazał, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Na mocy art. 252 ww. ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Art. 246 nowej ustawy o odpadach stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obligowało GIOŚ, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r.

56 W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji, w której wymierzono skarżącemu karę pieniężną za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwoleń określonych w posiadanych decyzjach.

57 W przedmiotowej sprawie GIOŚ w decyzji z [...] grudnia 2014 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu z 30 września 2011 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął [...] WIOŚ wydając decyzję z [...] września 2011 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej GIOŚ z [...] grudnia 2014 r.

58 W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez [...] WIOŚ w decyzji z [...] września 2011 r. GIOŚ w decyzji z [...] grudnia 2014 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołania skarżącego, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym odwołaniu.

59 Organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2014 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] września 2011 r. wydaną przez [...] WIOŚ. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest wymierzenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł S. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "S. [...]", za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwoleń określonych w posiadanych decyzjach.

60 Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy wynika, że organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Powodem wymierzenia skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "S. [...]" kary pieniężnej było prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków.

61 GIOŚ prawidłowo uznał, że ujawnione w trakcie oględzin odpady zbierane były nielegalnie na terenie przy ul. [...]. Jak wynika z art. 28 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Skarżący takiej decyzji nie posiadał. Inne decyzję, które skarżący posiadał nie obejmowały bowiem terenu przy ul. [...], który był dzierżawiony przez skarżącego przez okres 8 miesięcy z przeznaczeniem na parking samochodowy.

62 Nie można zgodzić się z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 79b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że [...] WIOŚ nie stwierdził prowadzenia przez skarżącego recyklingu. Organ zakwalifikował działania podejmowane przez skarżącego na terenie przy ul. [...] jako zbieranie odpadów obejmujących: tworzywa sztuczne, papier i szkło, a także odpady pochodzące z demontażu pojazdów takie jak: filtry samochodowe powietrza, paliwa i oleju oraz szyby klejone z uszczelkami. Jak wynika z art. 3 ust. 3 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów.

63 Obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów jest jednym z obowiązków prawnych wynikających z zasady reglamentacji w postępowaniu z odpadami. Obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów pełni także funkcję prewencyjną, co oznacza, że zezwolenie takie należy uzyskać przed podjęciem działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Bez zezwolenia na zbieranie odpadów nie może rozpocząć działalności w tym zakresie. Wymagane zgody w gospodarce odpadami mają postać decyzji administracyjnych, wydawanych zgodnie z przepisami k.p.a. Zgoda, będąca formalnie decyzją administracyjną, jest na gruncie tych przepisów prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego polegającego jak w niniejszej sprawie na zbieraniu odpadów.

64 W kontrolowanej przez Sąd sprawie skarżący przed rozpoczęciem działalności na terenie przy ul. [...] miał obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy odpadach, prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób zachowania w danych okolicznościach. W niniejszej sprawie tym sposobem zachowania się był nakaz uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Obowiązek prawny w postępowaniu z odpadami sprowadza się najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla posiadacza odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania).

65 Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez ustawę o odpadach. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku przez posiadacza odpadów (kara pieniężna). W przedmiotowej sprawie niewypełnienie obowiązku polegało na nieuzyskaniu przez skarżącego zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przy ul. [...].

66 Zgromadzenie partii odpadów w wyniku awarii podczas transportu nie stanowi prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Wskazać jednak należy, że skarżący w odwołaniu przyznał, że na przedmiotowym trenie znajdowały się wyrejestrowane i porzucone pojazdy, które po osuszeniu i w minimalnym stopniu zdemontowaniu części na terenie stacji demontażu przy ul. [...] i wywiezione na strzępiarkę. Wynika z tego, że pojazdy te były odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach. Zbieranie pojazdów pozbawionych tablic rejestracyjnych przed transportem do miejsca przetworzenia wypełnia przesłanki definicji zbierania odpadów. Ponadto z treści protokołu kontroli wynika, że w trakcie oględzin trwało wyładowywanie odpadów. W tych okolicznościach nie są wiarygodne wyjaśnienia skarżącego, że był to jednorazowy incydent spowodowany awarią środków transportu.

67 Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.