Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 797/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 797/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...] w części dotyczącej powodu odmowy wszczęcia postępowania i orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...].

3 Stan sprawy przedstawiał się następująco:

4 Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. Fundacja wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności instalacji pn. [... ]zlokalizowanej w miejscowości [...], w trybie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.).

5 [...] WIOŚ postanowieniem z [...] września 2017 r., Nr [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki legitymizujące Fundację [...], zwana dalej "Fundacją", do złożenia wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak nie stwierdził przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności prowadzonej przez ww. zakład, wobec powyższego wydał – w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. ww. postanowienie.

6 Fundacja [...], wniosła zażalenie na ww. postanowienie, żądając jego uchylenia oraz wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Postanowieniu Fundacja zarzuciła naruszenie art. 31 § 2 k.p.a.

7 Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując zażalenie uznał, iż [...] WIOŚ prawidłowo orzekł odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, pomimo że nastąpiło to z niewłaściwych przyczyn. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie [...] WIOŚ błędnie jednak odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przesłanek uzasadniających wszczęcie tego postępowania, a nie z uwagi na fakt, że Fundacja nie stanowi organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez organizacje społeczne należy rozumieć organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze oraz inne organizacje społeczne. Chodzi o organizacje zrzeszające określone grupy społeczne. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska właśnie trwałe zrzeszanie się określonych grup społecznych (osób) stanowi podstawowe kryterium w budowie pojęcia organizacji społecznych. Powołując się na stanowiska wyrażane w piśmiennictwie, wskazał że fundacja jest natomiast instytucją opartą na majątku przeznaczonym przez jej założyciela na określone, niegospodarcze cele, zazwyczaj naukowe, kulturalne, oświatowe bądź dobroczynne.

8 Dalej GIOŚ wskazał, że w prawie cywilnym funkcjonuje podział osób prawnych na dwa typy, tj. typu korporacyjnego czyli korporacje, zwane zrzeszeniami oraz typu zakładowego czyli zakłady. Korporacje są zbiorowością osób fizycznych związanych z osobą prawną przez członkostwo i realizujących wspólny cel, podczas gdy zakłady zaspokajają potrzeby osób fizycznych niebędących ich członkami. Substratem korporacji są ludzie, natomiast substratem zakładu – majątek. O celach i działalności korporacji decydują członkowie, a w przypadku zakładu cel i działalność jest określona z góry przez założyciela. Fundacje, zdaniem GIOŚ, stanowią typowy przykład osoby prawnej typu zakładowego. Ich istotą jest to, że dla osiągnięcia celu społecznego z woli fundatora zostaje wyodrębniony określony majątek. GIOŚ wskazał, że stanowisko takie wyrażana jest w orzecznictwie i przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92.

9 Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Fundacja [...] nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa, tym samym nie może ona żądać wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie jest stroną. Tym samym wniosek Fundacji nie podlegał ocenie, co do jego zasadności, a której to [...] WIOŚ dokonał. Z uwagi na uznanie wniosku za bezzasadny pomimo braku podstaw do przeprowadzania takiej oceny i odmowę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego z tej przyczyny, należało w tej części zaskarżone postanowienie uchylić.

10 Na wskazane na wstępie postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 oraz 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że Fundacja nie jest organizacją społeczną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego którego nie jest stroną.

11 Na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") fundacja wniosła również o uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...].

12 Fundacja wniosła o uchylenie w całości postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

13 W uzasadnieniu fundacja wskazała, przytoczone przez GIOŚ poglądy doktryny oraz zacytowane orzeczenia pochodzą sprzed 12 grudnia 2005 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę nr II OPS 4/05, w której stwierdził m. in., że: "Sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, ale także włączanie się obywateli do działalności fundacji, jednoznacznie wskazują że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Nie ma więc argumentów zasadniczej natury, które przemawiałyby przeciwko zaliczeniu fundacji do organizacji społecznych.". Nadto NSA w uchwale tej wskazał, że "w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92 (ONSA 1993, z. 3, poz. 75) zostało wyrażone stanowisko, iż fundacja nie jest organizacją społeczną. Jednakże to stanowisko było następstwem odwołania się do obowiązującego wówczas art. 84 przepisów Konstytucji z 1952 r., utrzymanych w mocy przez ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. Przepis ten posługiwał się określeniem "organizacja społeczna" i wiązał je z prawem zrzeszania się obywateli. Stanowisko to więc odnosiło się do innego stanu prawnego."

14 Konkludując fundacja stwierdziła, że w świetle obowiązującego prawa, Fundacja niewątpliwie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 KPA, a postanowienie jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

15 Fundacja wskazała również, że [...] WIOŚ, winien był wszcząć postępowanie, przeprowadzić postępowanie dowodowe (które i tak, jak sam stwierdził, zostało przeprowadzone), a następnie w zależności od jego wyników albo wydać decyzję na podstawie art. 364 POŚ albo umorzyć postępowanie.

16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

18 Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu albowiem narusza prawo.

19 Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu,, jest ocena czy skarżącej Fundacji przysługuje legitymacja do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.").

20 Organ drugiej instancji uznał bowiem, że fundacja jest podmiotem, który nie może być uznany za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a tym samym nie może ona żądać wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie jest stroną.

21 Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O dopuszczeniu do udziału organ administracji, jak stanowi o tym art. 31 § 2 k.p.a., rozstrzyga postanowieniem., w którym jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie jednakże, organ takiej oceny nie dokonywał, albowiem, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92, uznał że fundacja co do zasady nie jest organizacją społeczną.

22 W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji jest jednak błędne.

23 Jak zasadnie bowiem wskazuje skarżąca Fundacja, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z: 2, poz. 37), stwierdził że fundacja może zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby ponieważ jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Motywy przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały, to argumentacja, na rzecz stanowiska, że pojęcie "organizacja społeczna" obejmuje także fundacje. Chociaż uchwała ta odnosi się do pojęcia "organizacja społeczna" w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że inne jest znaczenia pojęcia "organizacja społeczna" w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przemawia za tym nie tylko związek postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowoadministracyjnym, ale również i to, że to samo pojęcie w ustawach procesowych (k.p.a i p.p.s.a.) nie może być interpretowane odmiennie, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy. Oznacza to, że pojęcie "organizacja społeczna" w art. 31 k.p.a. obejmuje także fundację, przy czym warunki dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym są takie jak dla organizacji społecznej (jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny), por. wyrok NSa, sygn. II OSK 2100/12 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

24 Zatem nie było właściwe stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że sam fakt, iż z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpiła fundacja, przesądzał o odmowie wszczęcia postępowania.

25 Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zatem miał obowiązek ocenić czy w zasadnie [...] WIOŚ uznał, że Fundacja pełnia przesłanki do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. W drugiej kolejności, mając na względzie zarzuty zawarte w zażaleniu, oceni czy istniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, tj. czy stanowisko wyrażone w postanowieniem [...] WIOŚ z [...] września 2017 r., Nr [...], co do braku przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...], było prawidłowe.

26 Jednocześnie Sąd wskazuje, że wobec braku ustosunkowania się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz braku oceny okoliczności wskazanych powyżej, a przede wszystkim stwierdzenia przez Sąd że organ II instancji przyjął nieprawidłową wykładnię przepisów art. 31 § 1 w związku z art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a., przedwczesne byłoby merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze a dotyczących postanowienia organu I instancji. Z tych samych przyczyn Sąd nie mógł uchylić tegoż postanowienia w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a.

27 W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a.