Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r., IV SA/Wa 615/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r., IV SA/Wa 615/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2008 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 IV SA/Wa 615/08

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].02.2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].01.2008 r. zwracające M. S. na podstawie art. 66 § 3 Kpa wniosek z dnia [...]11.2007 r. o orzeczenie odszkodowania.

4 W uzasadnieniu Minister nadmienił, że stwierdził nieważność decyzji Rejonu Lasów Państwowych we [...] z dnia [...]10.1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcele leśną o pow. [...], stanowiącą działkę nr [...] majątku "K. lit. A", a także stwierdził nieważność utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...].12.1960 r. Owego stwierdzenia nieważności dokonał decyzją z dnia [...]11.2004 r.

5 M. S. po uostatecznieniu się tej decyzji stwierdzającej nieważność na podstawie art. 160 Kpa zażądał odszkodowania z tytułu poniesionej szkody wskutek dokonania w 1972 r. zupełnego wyrębu na części tej działki leśnej o pow. 6,18 ha (obecny oddział 195 d,f.

6 Minister rozpoznając ten wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162. poz. 1692) przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, wskazujące jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 Kpa. Wydanie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kc.

7 W ocenie Ministra sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem decyzja stwierdzająca nieważność wydana została [...] listopada 2004 r. Stąd Minister Środowiska nie uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, bowiem winien być skierowany do sądu powszechnego.

8 Skarżący zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniesionej skardze argumentował, że użyte w art. 5 ustawy zmieniającej pojęcie

9 "zdarzenia i stany prawne" należy odnieść nie do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń, a zdarzeń, z których powstaniem bezpośrednio wiąże się dochodzona szkoda. W ocenie skarżącego takim zdarzeniem było uostatecznienie się z dniem [...] grudnia 1960 r. decyzji Rejonu Lasów Państwowych we [...] z dnia [...].10.1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcele leśną o pow. [...] ha, a także utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...]12.1960 r. Z ich więc wydaniem skarżący bezpośrednio wiąże powstanie dochodzonej przez niego szkody, były one bowiem zdarzeniami sprawczymi owego wyrębu.

10 Zdarzeniem powodującym szkodę nie jest więc decyzja stwierdzająca ich nieważność tych rozstrzygnięć z dnia [...] listopada 2004 r.

11 W ocenie skarżącego taka intencja przyświecała ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r. w tym zakresie. Podobnie Sąd Najwyższy pisze o zdarzeniu sprawczym jako orzeczeniu niezgodnym z prawem, a nie o orzeczeniu sądu stwierdzającym niezgodność z prawem takiego orzeczenia. Skarżący zacytował także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które jego zdaniem przychylają się do takiego stanowiska.

12 W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

14 Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

15 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego.

17 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

18 Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż w sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanych przed 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. nie znajduje zastosowania przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

19 Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 Kc, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we

20 właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 Kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 Kpa. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 Kpa.

21 Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne". Skarżący stanął na stanowisku iż zdarzeniem tym i stanem prawnym tym jest moment powstania szkody, a zatem wydania, a właściwie ustatecznienia się decyzji przejmujących ową parcelę leśną na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia jest natomiast moment w jakim we właściwym trybie została stwierdzona nieważność tych decyzji.

22 Należy stwierdzić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Sądów Administracyjnych istnieją pewne rozbieżności w tym zakresie.

23 Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak stanowiska skarżącego uznając, iż aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 Kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym.

24 Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. , I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, że powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność.

25 Ponadto należy zauważyć, że odmienna od przyjętej w uzasadnieniu niniejszego stanowiska wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie

26 odpowiada ratio legis tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego

27 ustawy o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, celem

28 nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących

29 odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do

30 przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art.

31 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.).

32 W uzasadnieniu tym stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej utraciło rację bytu uregulowanie w kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy).Tak więc celem dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizacji było między innymi:

33 - ustalenie jednego trybu dochodzenia odszkodowania za bezprawne działanie

34 władzy publicznej;

35 - zniesienie ograniczeń i dostosowanie do Konstytucji przepisów dotyczących

36 odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji

37 administracyjnej.

38 Reasumując należy stwierdzić, że Minister Środowiska prawidłowo ustalił, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji Rejonu Lasów Państwowych we [...] z dnia [...].10.1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcele leśną o pow. [...] ha, a także utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...].12.1960 r. Wymieniona wyżej decyzja Ministra Środowiska wydana została po dniu 1 września 2004 r., tzn. po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), co oznacza, że do roszczeń odszkodowawczych skarżącego nie ma zastosowania art. 160 Kpa, lecz powinny być one dochodzone w drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego.

39 A zatem we wskazanej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Oznacza to, że organ administracji publicznej, do którego wpływa żądanie załatwienia sprawy cywilnej, w której właściwy

40 jest sąd powszechny, powinien zwrócić je wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem - w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

41 Tak też uczynił Minister

42 Środowiska, zatem jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

43 Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.