Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 478/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 478/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwaną dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. C. z dnia [...] października 2013 r., sprecyzowanym przy piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...], w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok 10,50 ha, położonych na terenie miasta S., ozn. Nr dz. [...],[...],[...], [...],[...],[...], planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

3 Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...], na podstawie art. 6 ust.1 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249) dalej o ochronie gruntów oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145) po rozpatrzeniu wniosku Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...], Wojewoda K. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok. 10,50 ha, położonych na terenie miasta S., oznaczonych numerami działek ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych [...].

4 Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. B. C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody K. uzasadniając, że skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu.

5 Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżone decyzje.

7 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. C, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

8 B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r.

9 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r, uzasadniając, że B. C., nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. B. C. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi B. C. uchylił zaskarżone decyzje. W trakcie prowadzonego postępowania B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarga została odrzucona.

11 Następnie w dniu [...] września 2013 r. B. C. wezwała Ministra Rolnictwa i Wsi do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nie rozpatrzeniu jej wniosku.

12 Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r, w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok 10.50 ha, położonych na terenie miasta Sianów, o nr ew. [...] , [...], [...],[...],[...],[...], planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych [...]. Po wniesieniu przez skarżącą wniosku w dniu [...] października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, które na wniosek Ministra Rozwoju i Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. został sprecyzowany pismem z dnia [...] listopada 2013 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżaną decyzję w mocy.

13 Organ II instancji w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1977 r. Nr 33, poz. 145 z poźń. zm) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywała się w ramach opracowania miejscowych planów zagospodarowania. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, w tym przypadku Wojewodę wydawana była na wniosek Naczelnika Gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, czyli stanowiła ona jeden z etapów planowania przestrzennego. W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii, wyłożeniu planu i programu wykorzystywania gruntów rolnych na cele nierolnicze do wglądu, rozpatrzeniu zgłaszanych uwag, Gminne Rady Narodowe Miast i Gmin uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania. Następnie akty prawne dotyczące zatwierdzenia lub uchwalenia planów miejscowych były ogłaszane w dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, które uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia.

14 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaznaczył również, że według aktualnych, a także uchylonych przepisów prawa stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie. Według organu II instancji żaden inny podmiot nie ma przymiotu strony i nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę za zmianę przeznaczenia

15 Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła w dniu [...] lutego 2014 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. C. , wnosząc o jej uchylenie zrzucając:

16 1. Błędne przyjęcie dokumentów jako podstawę wydania decyzji, decyzja winna być wydana na podstawie ważnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 stycznia 1981 r.,

17 2. Naruszenie podstawy prawnej do nabycia statusu strony,

18 3. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

19 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

21 Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a także powołaną w skardze podstawą prawną.

22 W ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K.w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych IV-V klasy.

24 Na gruncie rozpoznawanej sprawy wyłonił się problem prawny, który należy rozpoznać w pierwszej kolejności. A mianowicie, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana w warunkach związania organu podatkowego (także sądu rozpoznającego ponownie sprawę) wyrokiem tutejszego Sądu z 29 kwietnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 59/11). Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Z drugiej jednak strony, Sąd w składzie rozpoznającym obecnie sprawę jest związany uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r. (II OPS 1/13), w której wyrażono odmienny od zawartego w powyższym wyroku pogląd prawny. I tak, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Pomimo brzmienia § 2 art. 187 p.p.s.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca), uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma moc ogólnie wiążącą, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10, Lex nr 1274250), zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Cytowany przepis nie pozwala rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Wyrok tutejszego Sądu z 29 kwietnia 2011 r. i uchwała NSA z 25 listopada 2013 r. dotyczą tej samej - spornej w niniejszej sprawie - kwestii.

25 Rozstrzygając kolizję art. 153 i art. 269 § 1 p.p.s.a., należy "uznać wyższość" drugiego z powołanych przepisów prawa.

26 Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie odwołać się do wyroku WSA we Wrocławiu z 8 maja 2012 r. (I SA/Wr 234/12). W wyroku tym Sąd stwierdził, że dopuszczalna jest utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w tej samej sprawie wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji, w której - po wydaniu tego wyroku i po wydaniu aktu administracyjnego w warunkach wykonania dyspozycji z art. 153 p.p.s.a. - zostanie podjęta uchwała NSA zawierająca odmienną wykładnię prawa. Z chwilą bowiem podjęcia takiej uchwały, w związku z art. 269 p.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sąd rozpatrujący sprawę w warunkach określonych przez art. 153 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jednolitości prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności powtórnie kwestionowanego aktu administracyjnego z dokonaną wcześniej, w związku z uchyleniem pierwotnie wydanego aktu, wykładnią prawa. Efektywność tej kontroli wymaga zatem, aby w sytuacji takiej, jak opisana, uznać związanie WSA stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA, a nie wykładnią WSA przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku", muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli. Stanowisko zajęte w uchwale NSA "konsumuje" niejako wykładnię dokonaną w wydanym wcześniej wyroku tutejszego Sądu. Granice związania nią wyznacza więc data podjęcia stosownej uchwały NSA.

27 Skoro w czasie, gdy jeszcze toczyło się w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne, zajęte zostało przez NSA (w formie uchwały składu siedmiu sędziów) odmienne - w stosunku do zaprezentowanego w wydanym uprzednio w sprawie wyroku - stanowisko co do wykładni określonych przepisów prawa materialnego, pierwszeństwo należy dać stanowisku zawartemu w uchwale NSA. Przepis art. 153 p.p.s.a. powinien być tak rozumiany, że Sąd - w trakcie prowadzonego ponownie postępowania - nie jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd w wyroku uchylającym, jeżeli nastąpiła zmiana stanu faktycznego w postaci odmiennej uchwały NSA.

28 Nie ma przy tym znaczenia, że wyrok uchylający jest prawomocny. Dokonana bowiem przez Sąd wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych u.p.t.u., jest niezgodna ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w uchwale z 25 listopada 2013 r.

29 Dokonując wykładni powyższego przepisu, organ administracyjny wziął pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 25 listopada 2013 r. (II OPS 1/13), zgodnie z którym: "Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503).

30 W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA stwierdził, że "Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. (...).

31 Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprawdzie brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych przez inne podmioty, jak się trafnie wskazuje w części orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1806/11; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1882/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1017/09), nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), jednakże argument ten nie może stanowić w tym przypadku uzasadnienia dla próby dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako stron właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem. Na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy określone przysługującym jej władztwem planistycznym. Władztwo planistyczne to atrybut władztwa publicznego. Nie można zapominać, że w zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji).

32 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. II OSK 775/08). Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy), mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie może budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jako akt wewnętrzny, nie wywołuje skutków materialnoprawnych w stosunku do podmiotów znajdujących się poza systemem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12). W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wyłącznie gmina. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą z tego względu, powołując się na swój interes prawny, wziąć udziału w tym postępowaniu (por. postanowienie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 1254/12; postanowienie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. II OSK 1136/12; wyrok z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 827/12; wyrok z dnia 15 października 2008 r. sygn. II OSK 1210/07)."

33 Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odnosi się do konkretnej sprawy administracyjnej, przez co proces interpretacji przepisów prawa musi uwzględniać ich brzmienie w relewantnym stanie prawnym. Mieć na uwadze jednakże trzeba, że dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (por. T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo 2010, nr 4, s. 42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, Państwo i Prawo 2009, nr 9, s. 22 i n.). Wychodząc z tego założenia, odniesienie się do treści przepisu prawa w jego brzmieniu późniejszym może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą. Zaakcentowanie tejże kwestii w rozstrzyganym przypadku ma związek z tym, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na wykorzystanie gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1977 r. Nr 33, poz. 145 ze zm.) oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11 poz. 67 ze zm.). Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywała się w ramach opracowywania miejscowych planów zagospodarowania. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w tym przypadku przez wojewodę wydawana była na wniosek naczelnika gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, czyli stanowiła ona jeden z etapów planowania przestrzennego. W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii (w tym również właściwego organu w zakresie ochrony gruntów rolnych), wyłożeniu planu i programu wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze do wglądu, rozpatrzeniu zgłaszanych uwag - Gminne Rady Narodowe i Rady Narodowe Miast i Gmin uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania. Następnie akty prawne dotyczące zatwierdzenia lub uchwalenia planów miejscowych ogłaszane były w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, które uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia.

34 Podkreślić należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów została zastąpiona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), która z kolei została zastąpiona obowiązującą regulacją z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205).

35 Sąd zwraca uwagę, że począwszy ustawy z dnia 26 października 1971 roku do aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku - stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie. Żaden inny podmiot nie ma przymiotu strony i nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia.

36 Zdaniem Sądu potwierdza to kolejna nowelizacja wskazanej ustawy, która została dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Wprowadzony przepis w art. 7 ust. 3a ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

37 Mając na uwadze przytoczone wyżej względy należało dojść do wniosku, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. nie jest stroną tego postępowania.

38 Rozważając natomiast kwestię, czy jest on uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

39 Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

40 W niniejszej sprawie zachodzi właśnie ta druga z ww. sytuacji, ponieważ organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r.

41 Przechodząc zatem do merytorycznej oceny, czy organ nadzorczy drugiej instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję, w której organ I instancji umorzył postępowanie, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743).

42 Na uwagę zasługuje, że ww. analizy winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odróżnieniu jednak od "wstępnego etapu" badania wniosku, organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania lecz jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym sprawę jest umorzenie postępowania. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada zatem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych winien być analizowany na podstawie art. 28 k.p.a., w związku z § 4 ust 1 pkt 3 u ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, który wprowadza określone modyfikacje wobec ww. przepisu k.p.a. w zakresie sposobu ustalenia interesu prawnego konkretnego podmiotu.

43 Zgodnie z § 4 ust 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia, stroną w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest naczelnik gminy. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła Skarżąca, która jak wykazano powyżej nie legitymuje się interesem prawnym do wzruszenia decyzji w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zatem mając powyższe na względzie słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] października 2013 r. umorzył postępowanie.

44 Zgodnie bowiem z art. 105 §1 Kpa - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

45 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.