Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., IV SA/Wa 374/13
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., IV SA/Wa 374/13
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
2 W dniu 13 kwietnia 2012r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu biurowego z usługami i handlem na nieruchomościach położonych przy ul. [...] w W. (działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek ew. [...], [...], [...] obręb [...]).
3 Inwestycja ta, ze względu na powierzchnię garażu i parkingu (przekraczającą 0,5 ha) jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 201Or. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwana dalej również ustawą ocenową.
4 Prezydent W. po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego W. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. (nr [...]) odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
5 Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 ustawy ocenowej stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia.
6 Pismem z dnia 13 września 2012r. Stowarzyszenie [...] złożyło odwołanie od ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012r. W odwołaniu Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. (nr [...]), na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (uproszczona decyzja środowiskowa).
8 Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.
9 W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w rozpatrywanej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny, w związku z czym Prezydent W., po przeanalizowaniu przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 ustawy, odstąpił od nałożenia powyższego obowiązku. Tym samym przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie stanowiło postępowania, w którym wymagany był udział społeczeństwa. Konsekwentnie w sprawie nie znajdują zastosowania regulacje art. 44 ustawy, w świetle których Stowarzyszenie jako organizacja ekologiczna mogłoby skutecznie wnieść środek zaskarżenia.
10 Jednocześnie Kolegium przypomniało, że organizacja nie przystąpiła do udziału w niniejszym postępowaniu w trybie art. 31 K.p.a.
11 Reasumując Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada legitymacji do działania w sprawie.
12 Stowarzyszenie [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie.
13 Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stowarzyszenie podniosło, powołując się na orzecznictwo ETS, że w sprawie niezbędne było przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa, ze względu na przekroczenie progu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. oraz ze względu na spełnienie przez inwestycję kryteriów selekcji wymienionych w załączniku nr III dyrektywy 85/337/EWG. Stowarzyszenie legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wywodzi również z art. 9 Konwencji z Aarchus.
14 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
16 Skarga jest nieuzasadniona.
17 Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może stwierdzić niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
18 W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Prezydenta W. dnia [...] sierpnia 2012r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu biurowego z usługami i handlem na nieruchomościach położonych przy ul. [...] w W. Organ stwierdził bowiem, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia środka odwoławczego.
19 Bezsporne jest, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r.
20 Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012r. (podmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia) jako wydanego w konkretnego rodzaju sprawie, tj. niewymagającej udziału społeczeństwa.
21 Zgodnie z art. 127 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej posiada podmiot spełniający przesłanki określone w art. 28 K.p.a., bądź też podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania na podstawie przepisów szczególnych. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje organizacji społecznej, jeżeli posiada ona status strony w postępowaniu lub została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485).
22 Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1771/06 oraz wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 359/12).
23 Należy podkreślić, że organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej (zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu), w sytuacjach określonych w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a także na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 § 1 K.p.a., a więc, gdy wykaże, że dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.
24 W świetle art. 44 ustawy ocenowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zatem dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art.3 ust. 1pkt 8 lit c ustawy). W niniejszej sprawie Prezydent W. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, skoro wedle art. 79 ust. 1 ustawy ocenowej społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko.
25 W tych warunkach Stowarzyszenie mogłoby skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji tylko w sytuacji gdyby zostało dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., co w sprawie niniejszej nie nastąpiło.
26 W związku z tym, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji prawnej do udziału jako strona w tym postępowaniu.
27 Sąd zauważa, ponadto że dyrektywa 85/337/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L z dnia 28 stycznia 2012r., nr 26, str.1), została implementowana do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012r. sygn. akt II OSK 444/11). Ponadto celem sprecyzowania należy podkreślić, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązywała dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (weszła w życie 17 lutego 2012r.), która w swej treści zawiera identyczny zapis w art. 11 regulujący udział społeczeństwa, jak dotychczasowy przepis art. 10 dyrektywy 85/337/WE. Jednocześnie Sąd podkreśla, że sposób sformułowania przepisów dyrektywy i Konwencji z Aarhus wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania.
28 W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej. Państwa członkowskie zapewniają - zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym - że członkowie zainteresowanej społeczności mający: wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
29 Z kolei art. 6 ust. 2 ww. dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do informowania społeczeństwa jo wskazanych tym przepisem kwestiach - a więc do zagwarantowania mu udziału - w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust 2, tj. w ramach których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Dyrektywa 2011/92/UE - reguluje zatem jedynie dostęp zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej od decyzji, w ramach której przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, a więc z udziałem społeczeństwa. Powyższa interpretacja, zgodna jest z innymi przepisami dyrektywy, a w szczególności z art. 6 ust. 4, który określa prawo udziału zainteresowanej społeczności wyłącznie w stosunku do ww. postępowań. Natomiast dalsze uprawnienia stron oraz podmiotów uznanych jako działające na prawach stron do wnoszenia środka zaskarżenia od decyzji, której wydanie nie wiązało się z przeprowadzeniem konsultacji społecznych, wynikają z przepisów krajowych. Takimi zaś przepisami jest regulacja! kodeksowa art. 31 § 1 K.p.a, która przewiduje także udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym jako podmiotu na prawach strony, w oparciu o który organizacja społeczna, po spełnieniu określonych w nim przesłanek, może być dopuszczona do udziału w postępowaniu, na którym ustalana jest dopiero konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
30 Sąd stwierdza, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 201Or. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dokonano transpozycji załącznika l dyrektywy 85/337/WE. Natomiast w § 3 rozporządzenia, w myśl dyspozycji zawartej art. 4 ust. 2 dyrektywy, zdefiniowano przedsięwzięcia, które spośród kategorii inwestycji wymienionych w jej załączniku II, podlegają badaniu indywidualnemu co do celowości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz dla których ustalono progi jakościowe oraz ilościowe, a także kryteria! środowiskowe, których przekroczenie kwalifikuje przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie "progi" stanowią zatem zgodnie z art. 4 ust. 3 dyrektywy, warunki selekcji określone w załączniku III (transponowanymi do prawodawstwa krajowego: poprzez art. 63 ust. 1 ustawy). Ich wprowadzenie pozwala wykluczyć przedsięwzięcia, których realizacja ze względu na swój charakter, rozmiar lub lokalizację, nié będzie w żadnym przypadku niosła ze sobą prawdopodobieństwa znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko (por.wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 619/13).
31 Odnosząc się do treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. C-75/08, należy stwierdzić, że wyrok ten nie dotyczy dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, a kwestii obowiązku uzasadnienia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopuszczalności skargi wniesionej do sądu na decyzję, która nie została j uzasadniona. W postępowaniu przed Trybunałem legitymacja organizacji mieszkańców na rzecz ochrony Nidderdale (obszar objęty sporną inwestycją) do udziału w postępowaniu administracyjnym przez organami państwa członkowskiego (Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej) nie była rozważana, ani kwestionowana, a z uzasadnienia wyroku nie wynika, na jakich zasadach! organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu.
32 Nie można jednak nie zauważyć, że istotnie Trybunał wskazuje w treści wspomnianego wyroku na konieczność zapewnienia zainteresowanym osobom należytej kontroli nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt 53 uzasadnienia wyroku).
33 Jednocześnie, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że rozwiązania proceduralne obowiązujące w polskim porządku prawnym zapewniają kontrolę tego typu decyzji podmiotom, które wykażą interes prawny (stronom postępowania), i to zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (decyzje zawierają uzasadnienie, stronom postępowania przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji i skargi do sądu administracyjnego).
34 Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.