Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3519/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3519/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Uzasadnienie

2 I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "SKO w [...]" lub "organ") z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia SKO w [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt. 1, art. 123, art. 124 i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. (dalej również: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") na postanowienie działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] Zastępcy Wójta z [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania (Nr [...]), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

3 II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

4 II.1 Przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "[...]" na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. W dniu 7 kwietnia 2015 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania toczącego się przed urzędem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku przemysłowego na działce [...] w [...] dla potrzeb instalacji odzyskiwania aluminium do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. W dalszej części wniosku Stowarzyszenie wskazało, że po rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii istnienia pod względem formalnym postępowania przed Urzędem Gminy, należałoby wyjaśnić wątpliwości dotyczące statusu prawnego budynku, w którym ma być przez wnioskodawcę [...] Sp. z o.o. prowadzona działalność objęta wnioskiem. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o wystąpienie przez Urząd Gminy z zapytaniem do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy budynki znajdujące się na działce nr [...] w miejscowości [...] zostały w sposób prawidłowy oddane do użytkowania oraz czy prowadzone jest w tym przedmiocie przez PINB postępowanie administracyjne oraz o zwieszenie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie do czasu uzyskania odpowiedzi z Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy [...] postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego. W wyniku zażalenia Stowarzyszenia [...] SKO w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2015 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na art. 98 § 1 k.p.a. i wskazał, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] a nie Stowarzyszenie [...]. Dlatego należało odmówić zawieszenia postępowania. Zdaniem organu pierwszej instancji na obecnym etapie postępowania nie zaszły przesłanki uprawniające do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo administracyjnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być podstawą zawieszenia postępowania, gdyż wydanie orzeczenia przez sąd nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

5 II.2. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie m. in. następujących przepisów postępowania: art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Mając na uwadze powyższe żalący wniósł o uchylenie w/w postanowienia oraz zawieszenie przez SKO w [...] postępowania w niniejszej sprawie.

6 II.3. SKO w [...] wydając zaskarżone postanowienie w pierwszej kolejności przyznało, że w swoim postanowieniu Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. dokonało błędnej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. uznając zażalenie Stowarzyszenia [...] za dopuszczalne i dokonując merytorycznej oceny tegoż zażalenia. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2015 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Zastępca Wójta postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania ustaleń o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "[...]" na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do SKO w [...] za pośrednictwem Wójta Gminy [...] w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wykluczył możliwość wnoszenia zażalenia na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania . Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (szeroko powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia). Zgodnie z tym stanowiskiem orzecznictwa, w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć w węższym znaczeniu tzn. obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumowanie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał miedzy innymi na celu wprowadzając zmiany, uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego.

7 Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdza, że w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zażalenia z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W związku z tym zasadne jest orzeczenie o niedopuszczalności zażalenia.

8 III.1. Ze wskazanym na wstępie postanowieniem SKO w [...] nie zgodziło się Stowarzyszenie. W skardze na to postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na wypowiedzi orzecznictwa i doktryny wspierające stanowisko o dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (m. in. postanowienie NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 452/13 CBOSA oraz powołaną tam wypowiedź K. Wojciechowskiej (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowski (red.) Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011, s. 101).

9 III.2. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

10 IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 IV.1. IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.).

12 IV.2. Na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

13 IV.3. Spór między skarżącym a organem sprowadza się rozstrzygnięcia kwestii, czy po nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., w świetle zmienionego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zwieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (tak uważa SKO w [...]), czy również, analogicznie jak w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000 4 poz. 137) również m.in. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecne brzmienie powołanego art. 101 § 3 k.p.a. jest następujące: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przepis ten przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie".

14 IV.4. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przychylić należy się do poglądu, że de lege lata na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżalne są tylko dwa rodzaje postanowień, tj. o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przeciwny pogląd byłby sprzeczny z ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego. W razie podzielenia stanowiska skarżącego powstałoby również uzasadnione pytanie o racjonalność ustawodawcy i sens nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., w tym sens odrębnego wskazania w tym przepisie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Godzi się dodać, że w świetle uzasadnienia powoływanej już uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r. (OPS 4/00), przez postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania rozumiano również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Tymczasem w teorii prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalna jest wykładnia, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zamiast wielu zob. np. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s.444; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r., FPS 14/99; ONSA 2000/3/92). Należy dodać, że pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania uznać należy za dominujący w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1106/14, CBOSA i cytowane tam obszernie orzecznictwo; por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2016, teza 3 komentarza do art. 101). Uzupełniająco należy dodać, że wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia o odmowie zwieszenia postępowania nie oznacza, że rozstrzygnięcie to nie może być w sposób efektywny poddane kontroli instancyjnej (zob. art. 142 k.p.a.) oraz kontroli sądowej (zob. np. art. 134 i 135 p.p.s.a.).

15 IV.5. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.