Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2878/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2878/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. G., J. Z. i T. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz E. G., J. Z. i T. C. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r., poz. 782) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. Z., E. G. i T. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o odmowie uwzględnienia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] cz. 2 w obrębie [...] o powierzchni 166 m2, wydzieloną pod drogę – ul. [...] w W. w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dna [...] grudnia 2005 r. E. i L. G. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...]cz. o pow. 166 m2, wydzieloną pod ulicę decyzją Naczelnika Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] czerwca 1991 r. W dniu [...] grudnia wniosek złożyła również J. Z.. Pismem z dnia [...] września 2007 r. o wypłatę odszkodowania wystąpił także T. C.. W dniu [...] marca 2013 r. J. Z., E. G. i T. C. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o odmowie ustalenia odszkodowania, wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odwołaniu tym strony wskazały nowe żądanie, które ich zdaniem powinno stanowić właściwą podstawę prawną, jakim jest art. 73 ww. ustawy do prowadzenia postępowania i ustalenia odszkodowania za działkę ew. nr [...]- cz. 2 w obrębie [...] o powierzchni 166 m2, wydzieloną pod drogę – ul. [...] w W. w dzielnicy [...]. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za wywłaszczone pod drogę nieruchomości ustala się i wypłaca na wniosek złożony przez jej właściciela w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o pow. 166 m2, zajętą pod ul. [...] w W. w dzielnicy [...] zostało wszczęte na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na wniosek stron złożony w dniu [...] marca 2013 r. Z wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, że wnioskodawcy żądają ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. za działkę wydzieloną decyzją Naczelnika Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] czerwca 1991 r. Organ wskazał, iż termin określony w art. 73 ww. ustawy jest terminem zawitym, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Konsekwencją nie złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że skarżący utracili możliwość dochodzenia odszkodowania. Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ww. ustawy będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia, stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Powołany przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjności, który nie dopatrzył się jego niezgodności z Konstytucją RP. Organ stwierdził, że żądanie skarżących by postępowanie przeprowadzić stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. było zawarte dopiero w treści odwołania z dnia [...] marca 2013 r., za zatem po ustawowym terminie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G., J. Z. i T. C. wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w motywach skargi stwierdzili, iż powołane w odwołaniu przepisy art. 73 ustawy z dnia13 października 1998 r. miały na celu wskazanie przepisów innej ustawy, także dotyczących odszkodowań nieruchomości za zajęte pod drogi publiczne i wskazujące na wolę ustawodawcy w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących tej materii. Zarówno przedmiot wniosku, jak i przedmiot postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., jest od dat jego złożenia ten sam. Jedyny wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu [...] grudnia 2005 r. z zachowaniem ustawowego terminu.

3 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zawarte w zaskarżonej decyzji.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 61 § 1, 63 § 2, 64 § 2 i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. W tej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 61 i art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W myśl natomiast art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż z jednej strony organ może rozstrzygać sprawę wszczętą wnioskiem strony tylko w granicach żądania zawartego we wniosku (w przeciwnym przypadku będzie prowadził postępowania z urzędu, co wymaga spełnienia szczególnych przesłanek określonych w art. 61 § 2 k.p.a.), z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Przy precyzowaniu żądania organ jest jednak zobowiązany udzielić wnioskodawcy wyczerpującej informacji odnośnie istniejących procedur (art. 9 k.p.a.).

5 Zauważyć należy zgodnie z poglądami doktryny organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a., art. 121 § 2 OrdPodU), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania ( tak – Barbara Adamiak w "Systemie prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, t. 9, "Prawo procesowe administracyjne", Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136).

6 Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadniczym obowiązkiem organów obu instancji było przede wszystkim zwrócić się do skarżących o wyraźne sprecyzowanie, czy w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. zawierającym odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. zawali również wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] cz. wydzieloną pod rozbudowę ulicy [...] w dzielnicy [...] w W. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Rzeczą organu było przy tym wyjaśnienie skarżącym prawnych i faktycznych konsekwencji określonego stanowiska.

7 Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Postępowanie, w wyniku którego wydane zostały decyzje organów obu instancji, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści pisma z dnia [...] marca 2013 r. skarżących. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie jakie faktyczne były ich zamiary, po odpowiednim ich pouczeniu - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania. Dopiero po sprecyzowaniu przez skarżących, czy nadal żądają rozpatrzenia ich wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., jak podnosili w skardze i na rozprawie przed Sądem, czy też chcą aby wniosek ten został rozpatrzony w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., możliwe jest podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Zważyć przy tym należy, iż błędnie organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącym odwołanie, wskazali przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to tym samym wnieśli w tym dniu nowy wniosek. W treści tego pisma nie można dopatrzeć się aby skarżący wyraźne oświadczyli, że wnoszą nowy wniosek oparty o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., lecz co najwyżej można z jego treści wywieźć, że skarżący być może zmieniają podstawę prawną swojego wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. Oznacza to, że rzeczą organów obu instancji przed wydaniem kwestionowanych decyzji było ustalić jakie intencje skarżący zawarli w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.