Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 247/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 247/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie w jakim utrzymano nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] oraz w pkt [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego W. W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Krajowego

3 Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.,

4 utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia

5 [...] maja 2011 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (zwanego dalej

6 w skrócie rygorem) własnej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia

7 pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie

8 uprzedzeń wodnych w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...] na odcinku od

9 skrzyżowania z ul. [...] w P. do skrzyżowania z drogą krajowa

10 nr [...] wraz z budową obwodnicy G.

11 W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wobec zarzutu braku

12 zasadności nadania rygoru, przywołano treść art. 108 § 1 K.p.a. wskazując

13 przesłanki, jakie mogą za tym generalnie przemawiać. Wskazano następujące

14 argumenty za nadaniem rygoru w rozpoznawanym przypadku:

15 - trafnie uzasadniono nadanie rygoru w orzeczeniu I. instancji interesem

16 społecznym,

17 - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, rygor uzasadniają względy

18 społeczne, gospodarcze, konieczność poprawy ruchy drogowego oraz jego

19 płynności i efektywnego gospodarowania środkami publicznymi,

20 - w danej sprawie przemawiają za tym względy społeczne, związane

21 z usprawnieniem ruchu drogowego, poprawą bezpieczeństwa kierowców

22 i mieszkańców na trasie przebiegu drogi m.in. przez budowę przejazdów

23 bezkolizyjnych, wyznaczenia bezpiecznych ciągów rowerowych, a -

24 w przypadku G. - przeniesienie ruchu tranzytowego poza obręb

25 miasta.

26 W skardze na tę decyzję, skarżący p. W. W. reprezentowany

27 przez pełnomocnika - radcę prawnego - sformułował zarzuty naruszenia:

28 - art. 108 § 1 K.p.a. - przez błędne uznanie, iż zachodziły przesłanki nadania

29 rygoru,

30 - art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez brak oceny i rozważenia ważnych aspektów

31 w sprawie,

32 - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., przez błędne uzasadnienie postanowienia.

33 Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

34 W uzasadnieniu wskazano, iż:

35 - przesłanki nadania rygoru nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz

36 winny być poddane wykładni ścisłej;

37 - zagrożenie, które uzasadnia rygor musi mieć charakter realny i nie może być

38 tylko prawdopodobne, a stosowne okoliczności muszą być uwidocznione

39 w uzasadnieniu postanowienia (tak wyrok NSA sygn. akt 1134/09 dostępny

40 w CBOSA);

41 - w uzasadnieniu nie wykazano konkretnych okoliczności; organ I. instancji nie

42 wskazał nawet, na której z przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 się oparł (to

43 katalog zamknięty); wynika wyłącznie, iż przesłanką było uwzględnienie

44 interesu społecznego, a organ odwoławczy podzielił to stanowisko nie

45 uwzględniając, iż uznanie administracyjne nie obejmuje istnienia jednego

46 z dóbr podlegających ochronie - ich istnienie dla nadania rygoru jest

47 konieczne a nie domniemane;

48 - nie można z interesem społecznym identyfikować celowości szybkiego

49 wydania decyzji warunkującej realizację planowanych działań, jeżeli

50 planowanie to nie było w pełni racjonalne (wyrok NSA sygn. akt II SA/Ka

51 2108/01 opubl. LEX nr 681664);

52 - gdy w sprawie są osoby o sprzecznych interesach organ winien umożliwić

53 stronie wykorzystanie w pełni środków odwoławczych;

54 - art. 108 K.p.a. nie ma zastosowania do ustawy szczególnej, jaką jest ustawa

55 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

56 inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze

57 zm.) - wskazano, iż normuje ona w pewnym zakresie zasady wydania

58 pozwoleń wodnoprawnych (art. 11d ust. 4).

59 W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko,

60 zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

61 Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania.

62 Sąd administracyjny zważył, co następuje:

63 W pierwszej kolejności wymagało rozważenia czy Skarżący, dysponujący

64 tytułem prawnym do nieruchomości w pasie, gdzie są realizowane przedsięwzięcia

65 Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

66 objęte pozwoleniem wodnoprawnym, może skutecznie zaskarżyć postanowienie

67 o nadaniu rygoru decyzji w tym przedmiocie dotyczące wszystkich inwestycji

68 związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] oraz budową obwodnicy G.

69 (o długości ok. 20 km). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd,

70 podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, iż interes właścicieli konkretnych

71 nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu

72 inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg

73 skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności (patrz

74 tak samo wyroki NSA o sygn. akt NSA II OSK 507/08, II OSK 897/11 - dostępne

75 wCBOSA). Wyrażane w tych sprawach poglądy odnieść należy wprost do

76 postanowienia w przedmiocie rygoru, gdy chodzi o pozwolenie wodnoprawne z uwagi

77 na analogiczne uwarunkowania. Należy zauważyć, iż stosowne postanowienia mogą

78 dotyczyć realizacji przedsięwzięć liniowych o długości od kilkudziesięciu metrów do

79 dziesiątek kilometrów. Z kolei podnoszenie nadania rygoru całemu pozwoleniu, może

80 być wprawdzie w interesie skarżącego. Jednak interes ten, jako niemający

81 charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości (w tym przypadku prawo

82 chronione, z którego wywodzony jest interes prawny), ma wyłącznie charakter

83 faktyczny. Trzeba odnotować, iż analogiczne interesy w sprawie może mieć szereg

84 osób (podmiotów), dla których faktycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy ma

85 znaczenie. Brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż z tytułu posiadania nieruchomości,

86 w strefie realizacji przedsięwzięcia konkretna osoba ma szersze uprawnienia niż inne

87 podmioty faktycznie w tym samym zakresie zainteresowane sprawą, lecz

88 niedysponujące nieruchomościami w pasie inwestycji. W tym kontekście,

89 w rozpoznawanej spawie, należy uznać, iż Skarżący, jako dysponujący

90 nieruchomościami na konkretnym odcinku planowanej drogi może, co do zasady

91 skutecznie kwestionować postanowienie jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ono

92 jego indywidualnego interesu prawnego.

93 Skutkuje to tym, iż gdy chodzi o rozstrzygnięcie postanowienia w pozostałym

94 zakresie, skarga nie może być skutecznie wniesiona, w myśl art. 50 ustawy z dnia

95 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

96 z 2012 r., poz. 270). Kontrola postanowienia w zakresie, w jakim nie może być ono

97 skutecznie zaskarżone przez konkretną stronę, wykracza poza kompetencje sądów

98 administracyjnego. Wynikający z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed

99 Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

100 sądami administracyjnymi, brak związania sądu wnioskami i zarzutami skargi dotyczy

101 wyłącznie możliwości szerszej kontroli aktu, lecz w granicach, w jakich został on

102 skutecznie zaskarżony.

103 Wobec wskazanych okoliczności, poza oceną Sądu muszą pozostać kwestie

104 legalności postanowienia w zakresie, w jakim nie dotyczy ono interesu prawnego

105 skarżącego (nadanie rygoru, co do części decyzji, które nie dotyczą realizacji

106 przedsięwzięcia na działce skarżącego) Kwestionowanie zaskarżonego

107 postanowienia, jako wadliwego w zakresie nieobjętym skutecznie niniejszą skargą

108 może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych przewidywanych w K.p.a. do

109 wzruszenia prawomocnej decyzji z inicjatywy stron (osób mających interes prawny).

110 Natomiast w zakresie, w jakim postanowienia dotyczy interesu prawnego

111 skarżącego, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie

112 zostało wydane z naruszeniem prawa, gdy chodzi o obowiązek właściwego

113 wyjaśnienia spawy, co musi odzwierciedlać uzasadnienie orzeczenia. Czyni to

114 uzasadnionym zarzuty naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

115 Trafnie wskazuje Skarżący, iż nie uzasadniono w wymaganym zakresie

116 nadania pozwoleniu wodnoprawnemu rygoru. Instytucja natychmiastowego

117 wykonania nieostatecznego orzeczenia, jako wyjątek od ogólnej zasady (art. 130 § 1

118 i 2 K.p.a.), może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnych,

119 wykraczających poza ogólną potrzebę szybkiej realizacji przedsięwzięcia z uwagi na

120 potrzebę zwiększenia bezpieczeństwa ruchu, a wyłącznie te kwestie zostały

121 stosunkowo szeroko opisane. Z reguły finansowanie konkretnych przedsięwzięć

122 infrastrukturalnych ze środków publicznych, z uwagi na ich niedostatek i potrzebę

123 selekcji zamierzeń, wynika właśnie z pilnych potrzeb. Szczególną natomiast

124 okolicznością mogłoby być np. odbiegająca od przeciętnej ilości niebezpiecznych

125 wypadków na określonej drodze itp. Przesłanki wystąpienia interesu społecznego

126 nie uprawdopodabnia natomiast wystarczająco ogólnikowe stwierdzenie o rodzajach

127 realizowanych przedsięwzięć drogowych (ścieżki rowerowe, skrzyżowania

128 bezkolizyjne, realizacja obwodnicy). Należy zważyć, iż modernizacja dróg z reguły

129 wiąże się ze zwiększeniem bezpieczeństwa kierowców i pieszych na

130 przebudowywanych odcinkach (budowa obwodnic) jak również realizacją

131 uzupełniającej infrastruktury - chodniki, ścieżki rowerowe, bezkolizyjne skrzyżowania

132 dróg i przejścia dla pieszych. Nie sposób stąd wywodzić uzasadnienia dla realizacji

133 Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

134 tego rodzaju przedsięwzięć z pominięciem generalnych zasad procedury

135 administracyjnej, a więc możliwości realizacji działań objętych pozwoleniem dopiero

136 po zbadaniu jego legalności w dwu instancjach. Wyjątki od tej zasady muszą mieć

137 charakter szczególny. O ile w tym zakresie byłaby inna wola prawodawcy, dałby

138 temu wyraz poprzez zamieszczenie regulacji szczególnej - patrz np. stosowne reguły

139 zawarte w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego

140 turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26,

141 poz. 133 ze zm.).

142 Należy wskazać, iż organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu

143 konkretnych względów przemawiających za nadaniem decyzji rygoru

144 natychmiastowej wykonalności. Za niezadowalające trzeba uznać wskazanie, iż

145 trafne jest orzeczenie organu I, instancji i jest ono podzielone, Nie pozwala to

146 bowiem na ustalenie, które konkretnie względy, przemawiające za nadaniem rygoru,

147 były w istocie uznane za istotne przez organ odwoławczy, co jest niezbędne dla

148 oceny legalności orzeczenia - realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania

149 (art. 15K.p.a.).

150 Należy podkreślić, iż ocena, czy wskazane uchybienie w zakresie

151 uzasadnienia zaskarżonego aktu miało w istocie wpływ na wynik sprawy, wykracza

152 poza kompetencje Sądu Administracyjnego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia

153 na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia kwestii, co do meritum - czy

154 w danym przypadku w świetle zgromadzonej dokumentacji sprawy, w tym twierdzeń

155 stron, zasadne jest nadanie rygoru.

156 Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi

157 znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), należy do

158 organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może

159 być konwalidowane przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych

160 ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa

161 rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed

162 sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA

163 sygn. akt II OSK 672/10 oraz II OSK 1717/10 ogólnodostępne w CBOSA).

164 Wobec wskazanych uwarunkowań byłoby przedwczesne odniesienie się do

165 zarzutu nadania rygoru, pomimo braku przesłanek ku temu spośród wskazanych

166 wart. 108 § 1 K.p.a.

167 Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

168 Nie zasadne są natomiast w pewnym zakresie zarzuty skargi, gdy wywodzi

169 się, iż organ nie wskazał, jakiego rodzaju dobra spośród wymienionych w K.p.a.

170 przemawiały za nadaniem rygoru. Organy obu instancji wskazywały na interes

171 społeczny, który prawodawca wskazał w art. 108 § 1 K.p.a. na równi z innymi

172 dobrami. Odrębną kwestia jest natomiast, iż istnienie tego interesu nie zostało

173 w sposób prawidłowy - konkretnie dowiedzione.

174 Nie zasadne są także inne zarzuty:

175 - nie trafnie wywodzono, iż art. 108 § 1 K.p.a. nie miał w sprawie w ogóle

176 zastosowania, skoro chodzi o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego

177 poprzedzającego wydanie decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji

178 drogowej; ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

179 inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii nadawania rygoru

180 w takim przypadku (nie dotyczą jej regulacje przywołane w skardze ani art. 17

181 ustawy) - w sprawie znajdą stąd zastosowanie reguły ogólne, wynikające

182 z K.p.a.;

183 - nie uzasadniono, ani Sąd nie dostrzegł z urzędu, w jakim zakresie organ

184 naruszył art. 9 K.p.a. (obowiązek pouczania i informowania stron) - zarzut

185 w tym zakresie nie jest trafny.

186 Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny

187 w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo

188 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji.

189 Orzekając w punkcie III wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy

190 w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji

191 publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do

192 celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2

193 zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składają

194 się: wpis sądowy od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego

195 reprezentującego skarżącego - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie

196 z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września

197 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb

198 Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego

199 z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

200 Sygn. akt IV SA/Wa 247/12

201 8

202 Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną

203 zawartą w niniejszym orzeczeniu.