Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 2311/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 2311/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz S. O. kwotę 382 (trzysta osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 IVSA/Wa 2311/12

3 Uzasadnienie

4 Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 28 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Pana S. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

5 Powyższe było wynikiem następujących ustaleń organów.

6 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Starosta O. orzekł o "ujawnieniu" w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego D.:

7 działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

8 [...], [...], stanowiących własność J. F.;

9 działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], stanowiących własność T. S.;

10 działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], stanowiących własność R. w D.;

11 działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

12 [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiących własność Gminy D.;

13 działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność S. O.

14 Decyzją z dnia [...] września 2004 r" nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...].

15 Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił "wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r" nr [...]".

16 Pismem z dnia 22 marca 2012 r. Pan S. O. złożył zażalenie na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

17 Zażalenie to zostało przekazane Głównemu Geodecie Kraju wraz z aktami sprawy przy piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

18 W ww. zażaleniu z dnia 22 marca 2012 r., a także w pismach z dnia: 26 marca 2012 r., 28 marca 2012 r., 4 kwietnia 2012 r., 5 kwietnia 2012 r. i 16 kwietnia 2012 r., uzupełniających to zażalenie, Pan S. O. zarzucił, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r" nr [...]została wydana z naruszeniem prawa i wnosił o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W związku z tym Główny Geodeta Kraju pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] zwrócił się do Pana S. O. z prośbą o poinformowanie, czy pisma te należy traktować jako jego wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Odpowiadając na ww. pismo Głównego Geodety Kraju, Pan S. O. w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. oświadczył, że wnosi o "stwierdzenie nieważności w całości zapisu obejmującego parcelę [...] którą zmieniono na nr [...] gdyż przy podjęciu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa". Naruszenie prawa, jak wynika z treści pism przesyłanych przez Pana O. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii polega na zmniejszeniu powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej poprzednio jako parcela gruntowa nr [...]).

19 Rozpatrując złożony wniosek oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Główny Geodeta Kraju ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] (oznaczona poprzednio jako parcela gruntowa nr [...]), będąca przedmiotem ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] "w wyniku przeprowadzonej w 2007 roku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu D. oznaczona została numerem [...].". Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2005 r., Rep. A nr [...] Pan S. O. zbył działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz Państwa G. i P. K., którzy nadal są jej właścicielami.

20 Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przytaczając liczne poglądy dotyczące rozumienia pojęcia interesu prawnego organ uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony a zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

21 Powołując art. 20 ust. 2 pkt I ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późno zm.) wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zaś zgodnie z art. 51 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

22 Ponadto, na podstawie § 10 ust.1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości (§10 ust.1 pkt 2), władających nieruchomościami w przypadku braku właściciela (§ 10 ust. 2), a także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców (§ 11 ust. 1 i 2). Uzupełnieniem powyższych regulacji jest § 46 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiący, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

23 Zatem, na podstawie ww. przepisów prawa materialnego, interes prawny, a tym samym przymiot strony, w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jest to katalog zamknięty.

24 Pan S. O. jako właściciel działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, był stroną tego postępowania. Nie zawsze musi jednak zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe ma charakter samodzielny i całkowicie odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek z urzędu ustalić strony tego postępowania, bez względu na strony ustalone w postępowaniu zwykłym. Określając strony postępowania, obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania. W oparciu o przepisy prawa materialnego winien zatem ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny i dalej, czy podmioty te mają interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności.

25 Na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], będącej przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] stali się Państwo P. i G. Kl. Zatem w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Pan S. O. nie był już właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] ani nie posiadał w stosunku do niej żadnych innych uprawnień wymienionych w § 10 i 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

26 Oznacza to, że Pan S. O. nie ma interesu prawnego, ani obowiązku legitymującego go do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] orzekającej w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących, m.in., działki ewidencyjnej nr [...]. Wszelkie bowiem uprawnienia i obowiązki związane z działką ewidencyjną nr [...] odnoszące się do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków przeszły na następców prawnych Pana S. O., tj. Państwa G. i P. K.

27 Takie ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Głównego Geodetę Kraju postanowienia z [...] czerwca 2012 r nr, [...],

28 Rozpoznając sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez Skarżącego Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swe wcześniejsze postanowienie powielając argumenty zawarte w jego treści.

29 Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wywiódł skarżący.

30 W obszernej skardze, uzupełnianej potem innymi pismami domagał się uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w wyniku wydania decyzji z [...] września 2004 r doszło do zmniejszenia powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem jego własności z 3,3 ha do 2,5 ha i doszło do tego na skutek fałszerstwa. Wywodził, że przypisanie części tej działki ewidencyjnej Skarbowi Państwa było działaniem bezprawnym. Swój interes prawny uzasadniał tym, że przysługuje mu w stosunku do Skarbu Państwa roszczenie odszkodowawcze za bezprawnie przejęte nieruchomości.

31 W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

33 Skarga jest zasadna.

34 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

35 Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

36 Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem decyzji Głównego Geodety Kraju Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 28 k.p.a. a ustalenia organu dotyczące braku po stronie skarżącego przymiotu strony, choć teoretycznie trafnie, doprowadziły Głównego Geodetę Kraju do błędnych wniosków.

37 Przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2004 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, mocą której orzeczono ostatecznie o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów oznaczonych nieruchomości, w tym działki nr. [...] stanowiącej własność skarżącego a poprzednio oznaczonej nr [...] o powierzchni 2.5032 ha. Decyzja była wynikiem wszczęcia przez Starostę [...] postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W wyniku wydania tej decyzji uległa zmniejszeniu działka skarżącego z powierzchni 3,3 ha (taka powierzchnia była ujawniona w księdze wieczystej) do powierzchni 2, 07 ha. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji w tamtej sprawie wynikało, że postanowienie dotyczy działki Skarżącego, mimo że Skarżącemu nie doręczono decyzji organu I instancji a dopiero decyzję organu II instancji.

38 Wbrew temu co twierdzi obecnie Główny Geodeta Kraju Skarżący nie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu do zbytej aktem notarialnym z [...] lipca 2005 r. na rzecz G. i P. K., działki [...]. Z jego pism wynika natomiast, że jego działanie ma na celu uzyskanie od Skarbu Państwa rekompensaty za przejęte, w jego ocenie bezprawnie, części nieruchomość tj. pomniejszenie jej powierzchni na skutek wydania decyzji z [...] września 2004 r. Nieuprawnione są w takim razie twierdzenia organu, że nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, gdyż nieruchomość zbył. Oczywistym jest w świetle tej decyzji i aktu notarialnego zbycia nieruchomości, że istotnie zbył ale tylko tę nieruchomość która w dacie dokonywania tej czynności stanowiła jego własność. Nie zbył, bo nie mógł - na skutek zmian w księgach wieczystych i decyzji co do której wnosi o stwierdzenie jej nieważności - pozostałej części dawnej działki [...] w części w jakiej stanowiła ona różnicę w powierzchni zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej wtedy przez Państwowe Biuro Notarialne w L. a księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. (3,33 ha - 2.5032 ha). Ma on tym samym interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. gdyż ewentualne wszczęcie tego postępowania dotyczy jego praw właścicielskich, którego to prawa na skutek wydania decyzji z [...] września 2004 r. został pozbawiony, a przynajmniej tak twierdzi. Na tym etapie postępowania Sąd tej kwestii w żaden sposób nie rozstrzyga.

39 Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r poz. 270) uchylił zaskarżone postanowienie.

40 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy powołanej wyżej.

41 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wobec tego że skarżącemu przysługuje przymiot strony, organ dokona merytorycznej oceny wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2004 r., zgodnie z regułami wynikającymi z art. 156 - 159 k.p.a., a następnie wyda rozstrzygnięcie które będzie spełniało warunki o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a, chyba że w toku postępowania zajdą okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia.