Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2268/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., IV SA/Wa 2268/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu R. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku Zakładu [...] S.A. w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

3 W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

4 Postanowieniem, wydanym na podstawie art. 61 a § 1 kpa Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Zakładu [...] S.A. w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Przedmiotem tej decyzji było uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska - przed wydaniem pozwolenia na budowę - przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...] w S. na działkach nr [...], dokonane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, w związku z art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) w, brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji.

5 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Zakładu [...] S.A. w S., Minister Środowiska nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu i wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

6 Zdaniem organu uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony stanowi to, że Minister Środowiska wcześniej badał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności i postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie zakończone.

7 Postępowanie w przedmiocie powyższej decyzji Wojewody [...], którą jako organ ochrony środowiska uzgodnił on przedsięwzięcie polegające na budowie Zakładu [...], zostało wszczęte z urzędu. Minister Środowiska umorzył to postępowanie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...], ponieważ ustalił, że decyzja uzgadniająca to przedsięwzięcie nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał m.in. na zasadność stwierdzenia przez Wojewodę [...] potrzeby wykonania analizy porealizacyjnej. Stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor.

8 Minister Środowiska wskazał, że jest mu znane stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparte na wyrokach sądów administracyjnych, że umorzenie postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty tzn. nie stanowi podstawy nabycia praw lub nałożenia obowiązków i nie powoduje skutków o charakterze materialno – prawnym, powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1084/09, w którym przedstawiony jest pogląd, że "w przypadku, gdyby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności toczyło się z urzędu, a organ nie znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności, to winien postępowanie umorzyć, skoro żadna że stron (poza wnioskodawcą) nie jest zainteresowana rozstrzygnięciem merytorycznym kwestii".

9 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład [...] S.A. w S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

10 - naruszenie art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w efekcie błędnego stwierdzenia, że sprawa została już merytorycznie rozstrzygnięta decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], co stworzyło w sprawie stan powagi rzeczy osądzonej, pomimo faktu, że decyzja Ministra Środowiska ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty;

11 - naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa na skutek bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., w której bez podstawy prawnej zamieszczono dodatkowy element w postaci warunku, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia dokonania weryfikacji legalności tej decyzji;

12 - naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r.

13 Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

14 W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo uzasadniając wskazane zarzuty oraz przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

15 W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

17 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

18 Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

19 Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

20 Stosownie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.

21 W kontrolowanej sprawie Minister Środowiska uznając, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie, powołał się na drugą przesłankę wskazując, że ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego z tego względu, że była ona już raz przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Organ w tym kontekście argumentował, że wydanie przez ten sam organ następnego rozstrzygnięcia, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, która pozostaje w obiegu prawnym, jest niedopuszczalne, ponieważ wydane w tych okolicznościach rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

22 Mając na uwadze tak sformułowane uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy uprawniał organ do jego zastosowania.

23 Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 436/13).

24 Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967).

25 W niniejszej sprawie Minister Środowiska uznał, że żądanie Zakładu [...] S.A. w S. zawarte we wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta inną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r.

26 Zdaniem Sądu decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. kończąca wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., choć zakończona umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa szczegółowo odnosiła się do zagadnień materialnych powyższej decyzji Wojewody [...].

27 Odnosząc się do zagadnienia, które stało się podstawą wniosku Zakładu [...] S.A. w S. zawarte we wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] to w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Środowiska wskazał "Z uwagi na to, że na etapie projektowania inwestycji informacja o rodzaju i wielkości emisji ma charakter założenia, słuszne jest stwierdzenie w decyzji o potrzebie wykonania analizy porealizacyjnej dla tego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień ochrony powietrza".

28 W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy są podstawy do przyjęcia tożsamości spraw.

29 Analiza akt postępowania administracyjnego i wydane w tej sprawie postanowienie wskazują, że Minister Środowiska w sposób właściwy zastosował przepisy postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

30 Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym toteż bezzasadny w tym kontekście jest wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 6 kpa wskazujący, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., została wydana bez podstawy prawnej bowiem zamieszczono w niej dodatkowy element w postaci warunku, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia dokonania weryfikacji legalności tej decyzji.

31 Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.