Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., IV SA/Wa 1982/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., IV SA/Wa 1982/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. P., M. W., P. W. i M. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę - Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa C. w O. pow. K.

3 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. w O. wł. W. W. i Spółki. Jednak wadą nieważności nie jest dotknięta decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). W dacie wydania tej decyzji bowiem ([...] maja 1962 r.) pozostawało w obrocie prawnym orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotową cegielnią. Przytoczono także w decyzji szereg orzeczeń, w których wyrażona była teza, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą zostanie wydana kolejna decyzja, nie stanowi przesłanki dla stwierdzenia nieważności tej ostatniej, lecz może być przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a.).

4 W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury M. P., M. W., P. W. i M. J. – wnioskujący uprzednio o stwierdzenie nieważności orzeczenia, spadkobiercy byłego właściciela cegielni -podnieśli następujące zarzuty:

5 naruszenie art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. poprzez pominięcie, iż kwestia zastosowania jednego z obu trybów powinna być rozważana indywidualnie, co potwierdzają uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4/98-7/98 opubl. ONSA 1999/1 poz. 13).

6 naruszenie art. 7, 77 i 9 K.p.a. przez brak rozważenia istotnych okoliczności sprawy i poinformowania stron o przepisach postępowania regulujących kwestie prowadzenia sprawy we właściwym trybie, przy czym w przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. mylnie poinformowano strony, iż trybem właściwym

7 Sygn. akt IV SA/Wa 1982/08

8 do wyeliminowania z obrotu orzeczenia z dnia [...] maja 1962 r. jest stwierdzenie

9 jego nieważności.

10 Uzasadniając zarzuty zwrócono uwagę, iż skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie zostało ono ani zmienione ani uchylone, w myśl brzmienia art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a., a więc brak jest przesłanek dla wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. oznacza, iż nigdy skutecznie nie orzeczono o ustanowieniu zarządu nad przedsiębiorstwem a więc decyzja o jego przejściu na własność Państwa jest oczywiście wadliwa (rażące naruszenie art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym).

11 W przedmiotowej sprawie jednym postanowieniem wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności dwu orzeczeń (z dnia [...] sierpnia 1949 r. i [...] maja 1962 r.). po stwierdzeniu nieważności jednego z nich nie poinformowano stron, iż właściwym trybem dla wzruszenia drugiego jest wznowienie postępowania.

12 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga jest bezzasadna.

15 Decyzja o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem wydawana w trybie dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1918 r. Nr 21 poz. 67 ze zm.) miała charakter konstytutywny. Stanowiła ona samodzielną podstawę przejęcia przedsiębiorstwa, nie potwierdzała zaś stanu wynikającego z mocy prawa. Z kolei charakter decyzji wydanej na mocy art. 9 ust. 2 w zw. z treścią art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (deklaratoryjna lub konstytutywna) może budzić spory doktrynalne, jednak przesłanką jej wydania było wyłącznie uprzednie orzeczenie w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu. Stąd stanowi ona decyzję wydaną w oparciu o inną decyzję, w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. W minionym okresie przedmiotem sporów doktrynalnych była kwestia, czy hipoteza art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. obejmuje także przypadki, gdy decyzja, w oparciu o która wydano określone orzeczenie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, skoro przedmiotowy przepis expressis verbis wymienia wyłącznie sytuacje "zmiany" i "uchylenia" uprzedniej decyzji. Podnoszone były (analogicznie jak w skardze)

16 Sygn. akt IV SA/Wa 1982/08

17 argumenty, iż skoro stwierdzenie nieważności powoduje skutki prawne od dnia wydania wadliwej decyzji, wydanie później decyzji w oparciu o decyzję, której wadliwość potwierdzono musi prowadzić do oceny, iż kolejna decyzja dotknięta jest wadą nieważności (w zw. z treścią art. 156 §1 pkt2 K.p.a.) jako wydanej w oparciu o orzeczenie, które nie istnieje w obrocie prawnym (jako nieważne).

18 Kwestia zastosowania właściwego trybu dla wyeliminowania z obrotu orzeczeń (nieważnościowy albo wznowienie postępowania) ma istotne znaczenie z uwagi na dwie kwestie:

19 inaczej określone granice możliwości eliminacji z obrotu wadliwych orzeczeń (cezura czasowa - art. 146 §. 1 K.p.a. bądź kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych - art. 156 §. 2 K.p.a.), co ma realny wpływ np. na możliwość restytucji mienia, gdy orzeczenia dotyczyły jego przejęcia (co jednak nie ma wpływu na możliwość zrekompensowania szkód powstałych w wyniku wadliwych orzeczeń z uwagi na treść art. 151 §.2 i 158 §2 K.p.a. w zw. z treścią stosownych regulacji K.c.),

20 zakreślenie, wyłącznie w przypadku wniosków o wznowienie postępowania terminów dla stron do wystąpienia z żądaniem o weryfikacje decyzji (art. 148 § 1 K.p.a.).

21 Generalnie wątpliwości w tym zakresie zostały rozstrzygnięte pod koniec lat 90, kiedy to pod wpływem orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. (sygn. III ARN 21/96 (OSN 1997, nr 3, poz. 32) w judykaturze generalnie zaaprobowany został pogląd, iż stwierdzenie nieważności decyzji może stanowić wyłącznie podstawę wznowienia postępowania w odniesieniu do orzeczenia wydanego w oparciu o orzeczenie dotknięte wadą nieważności (we wskazanym orzeczeniu odwołano się do względów wykładni systemowej, celowościowej i historycznej). Pogląd ten jest w pełni aprobowany obecnie w doktrynie (patrz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz", Zakamycze 2005 str. 865, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego -komentarz" C.H. Beck 2008, str. 673, Robert Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz" C.H. Beck 2008, str. 762). W ocenie Sądu brak jest przekonywujących argumentów uprawniających podważenie konkluzji, które legły u podstaw ukształtowanej praktyki orzeczniczej. W szczególności brak jest przesłanek dla przyjęcia, iż ukształtowane reguły miałyby nie znaleźć zastosowania w wybranej

22 Sygn. akt IV SA/Wa 1982/08

23 kategorii spraw np. dotyczących roszczeń byłych właścicieli z tytułu przejęcia mienia z naruszeniem obowiązującego ówcześnie prawodawstwa.

24 Sąd ma także na uwadze, iż ewentualna zmiana praktyki orzeczniczej z uwagi, iż wywiera ona istotny wpływ na kierunek orzecznictwa organów administracji, doprowadziłaby do kolejnego stanu destabilizacji prawa, a jak wskazano stosowna rekompensata dla właścicieli, których mienie przejęto z naruszeniem prawa jest gwarantowana w obu reżimach prawnych.

25 Poglądy prezentowane w doktrynie odzwierciedlone są także w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (stosowne orzecznictwo przywołano w zaskarżonej decyzji). Wprawdzie w dniu 20 listopada 2008 r. zapadło orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 56/08), w którym wyrażono pogląd odmienny, jednak jest on odosobniony i nie został poparty przekonywującą argumentacją. Jego uzasadnienie nie zawiera bowiem żadnych argumentów polemicznych odnoszących się do przesłanek, jakie legły u podstaw ugruntowania w doktrynie i judykaturze poglądu, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia w oparciu, o które wydano kolejną decyzję stawowi podstawę wznowienia postępowania. Przywołano jedynie, uwzględnianą na etapie kształtowania się dotychczasowej linii orzeczniczej, okoliczność wstecznych skutków prawnych orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jako przesłanki kwalifikowanej wadliwości kolejnych decyzji.

26 W tej sytuacji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 §. 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

27 Odnosząc się do argumentacji skargi, dotyczącej szczególnych uwarunkowań rozpatrywanej sprawy (prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, nie poinformowanie stron o środkach procesowych służących wzruszeniu wadliwej decyzji z dnia [...] maja 1962 r., lecz przekazanie informacji mylnej), należy stwierdzić, iż kwestie te nie mogą odgrywać żadnego znaczenia w kontekście oceny, który z trybów jest właściwy dla ewentualnego wzruszenia decyzji z dnia [...] maja 1962 r.. Podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji, mają bowiem niejako charakter obiektywny. Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, wskazywane przez Strony okoliczności, związane z procedowaniem organu, nie mogą więc stanowić podstawy dla uznania, iż konkretne orzeczenie dotknięte jest wadą pociągającą dalej idące skutki prawne (nieważność orzeczenia od dnia wydania) skoro obiektywnie zachodzą wyłącznie przesłanki dla wznowienia postępowania.

28 Sygn. akt IV SA/Wa 1982/08

29 Jedynie na marginesie zwrócić należy uwagę, iż odrębną kwestią jest możliwość wniesienia prośby, w myśl art. 58 § 1 K.p.a. o przywrócenie terminu wskazanego w art. 148 §.2 K.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro Strony w decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. zostały poinformowane przez organ administracji, iż właściwym trybem wyeliminowania z obrotu orzeczenia z dnia [...] maja 1962 r. jest stwierdzenie jego nieważności. Termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.) zacznie biec od dnia, gdy prawomocny stanie się niniejszy wyrok (oddalenie skargi, w której kwestionowany był przeciwny do zawartego w uprzedniej informacji pogląd organu, iż brak jest przesłanek dla stwierdzenia nieważności).

30 Mylne poinformowanie Stron, co do stosownego trybu procedowania (będące z pewnością następstwem braku ustabilizowania w okresie wcześniejszym reguł postępowania w tego typu sprawach - patrz sygnalizowane spory doktrynalne) stanowi wprawdzie uchybie przepisom art. 9 K.p.a. nie ma jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia, skoro brak jest przesłanek ku temu.

31 W kontekście powyższych rozważań nie zasadny jest z kolei zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. gdyż okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione w zakresie wystarczającym.

32 W końcu odnotować trzeba, iż Skarżący bezzasadnie powołują się na uchwały sygn akt OPK 5/98-7/98. W uchwałach tych bowiem wyrażono pogląd, iż decyzje w przedmiotowo innych sprawach (decyzja rodząca skutki w postaci nacjonalizacji i decyzja o charakterze rozporządzającym mieniem) nie pozostają ze sobą w takim związku, aby można uznać decyzje późniejsza jako wydaną "w oparciu o kreślone orzeczenia" w myśl art. 145 §. 1 pkt 8 K.p.a. Wskazano też, iż przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, lecz nie wykluczono a priori (nawiązując do wskazanego wczesnej orzeczenia Sądu Najwyższego), aby regulacja ta mogła być podstawą wznowienia postępowania, w sytuacji stwierdzenia nieważności orzeczenia, o ile kolejne zostanie wydane istotnie w oparciu o wcześniejsze. Jak wskazano na wstępie, w rozpoznawanej sprawie orzeczenie z dnia [...] maja 1962 r. zostało wydane w oparciu o orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. Tezy zawarte w przytoczonych uchwałach nie odnoszą się więc, co do meritum do przedmiotowej sprawy.

33 Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

ZDANIE ODRĘBNE

34 Zdanie odrębne

35 sędziego Krystyny Napiórkowskiej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009, sygn. akt IVSA/Wa 1982/08 r.

36 Nie zgadzam się z wyrokiem oddalającym skargę w niniejszej sprawie, jak również nie podzielam wywodu i konkluzji przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.

37 W mojej ocenie, w stanie faktyczno-prawnym sprawy Minister Infrastruktury odmawiając zaskarżoną decyzją stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa C. w O., wł. W. W. i S. wadliwie uznał, iż orzeczenie to wydane zostało zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 8 marca 1958 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowy (Dz. U. Nr 11, poz. 37) i w konsekwencji powyższego niezasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie skutkuje nieważnością orzeczenia, lecz mogło stanowić przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa.

38 Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przedsiębiorstwa, nad którymi ustanowiony został zarząd państwowy i które w dacie wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 8 marca 1958 r. były pod zarządem państwowym- przechodziły na własność Państwa. Potwierdzeniem tego zdarzenia prawnego było wydanie orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa przez właściwego ministra.

39 W niniejszej sprawie orzeczeniem z dnia [...] maja 1962 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzekł, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo, będące pod zarządem państwowym, przeszło na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad tymże przedsiębiorstwem.

40 Moim zdaniem słusznie podniesiono w skardze, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu ma skutek wsteczny ( ex tunc). Skutek wsteczny decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2000 r. polega na tym, że kontrolowane zarządzenie już z dniem jego wydania, tj. [...] sierpnia 1949 r. było obarczone wadą nieważności, a więc w ogóle nie weszło do obrotu prawnego.

41 Istnienie w obrocie prawnym w dniu [...] marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem było konieczne do wydania orzeczenia o przejściu jego własności na rzecz Państwa. Skoro w dniu [...] marca 1958 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było objęte przymusowym zarządem państwowym, ponieważ zarządzenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie weszło do obrotu prawnego, to orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] maja 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, nie mogło mieć oparcia w dyspozycji art. 2 i art. 9 powołanej ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym , a zatem wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 w/w ustawy. Rażące naruszenie art. 2 cyt. ustawy polegało zaś na tym, że treść wydanego na jego podstawie orzeczenia z dnia [...] maja 1962 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym, ponieważ-w związku z brakiem w obrocie prawnym w dniu [...] marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, wydanym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego- nie było podstaw do wydania orzeczenia o przejściu tego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym ,.

42 Okoliczności te wskazują, moim zdaniem, iż wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia i skargi zasługiwały na uwzględnienie, a zatem w sprawie niniejszej prawidłowym byłby wyrok uchylający zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).