Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2010 r., IV SA/Wa 1683/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2010 r., IV SA/Wa 1683/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez J. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz orzekająca o wymeldowaniu J. I. z pobytu stałego R., Gmina M..

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

4 Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. (data wpływu do organu) Z. G. -siostra J. I. - wystąpiła o wymeldowanie ww. z pobytu stałego R., Gmina M.. Wskazała, iż zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. jest właścicielem nieruchomości pod ww. adresem. Podniosła, iż J. I. od dnia [...] października 2003 r. zamieszkuje u swojej drugiej żony w lokalu ul. [...] w S., który stanowi jej własność.

5 W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Burmistrz Miasta i Gminy M., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", odmówił wymeldowania J. I. z pobytu stałego R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zeznania świadków oraz ustalenia poczynione na podstawie oględzin lokalu stanowią potwierdzenie, że J. I. nadal zamieszkuje na stałe pod wskazanym adresem.

6 Na skutek odwołania Z. G. od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ ! instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie przeprowadzono dość wyczerpujące postępowanie wyjaśniające poprzez przesłuchanie świadków i stron,

7 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

8 dokonanie oględzin lokalu, a także uzyskanie informacji z kontroli meldunkowej przeprowadzonej przez Policję, Bezspornie ustalono fakt prowadzenia przez J. I. gospodarstwa rolnego w R.. Ustalono również, że żona J. I. stale zamieszkuje w S. w lokalu przy ul. [...]. Nie ustalono jednak - zdaniem organu odwoławczego - okoliczności dotyczących tego, czy J. I. na stałe i dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego i skoncentrował swoje sprawy życiowe w innym miejscu. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, czy J. I. opuścił miejsce dotychczasowego zameldowania oraz, czy zamieszkał z żoną pod innym adresem i zerwał wszystkie więzi z dotychczasowym miejscem zameldowania.

9 Na skutek skargi J. I. na ww. decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1860/08 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skoro organ odwoławczy nie zgłosił zastrzeżeń do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a jednocześnie organ odwoławczy zgłosił zastrzeżenia do zakresu ustalonych w sprawie istotnych okoliczności, to nie może organ odwoławczy poprzestać na nakazaniu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania konkretnych czynności dowodowych, które miałyby być jeszcze w sprawie wykonane. Dotychczasowe czynności dowodowe, ocenione przez Wojewodę [...] jako dość wyczerpujące, stanowią możliwe dla organu I instancji sposoby ustalenia stałego miejsca zamieszkania Skarżącego oraz jego relację względem miejsca zameldowania na pobyt stały. Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy dostrzegł brak przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu w sprawie lub błędy w dotychczas przeprowadzonych czynnościach dowodowych, to powinien wskazać te okoliczności i formułując zalecenia dla organu I instancji dać temu wyraz poprzez precyzyjne określenie rodzaju i sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie powołanego przepisu jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy stwierdzony przez organ odwoławczy

10 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

11 zakres postępowania dowodowego przekracza uprawnienia dowodowe tego organu wyznaczone w art, 136 k.p.a.

12 W następstwie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. i jednocześnie orzekł o wymeldowaniu J. I. z pobytu stałego R., Gmina M.. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wskazał, iż J. I. opuścił dom w R. w 2004 r. - po zawarciu związku małżeńskiego i założeniu rodziny. Pod ww. adresem przebywa przede wszystkim w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Centrum życiowym J. I. jest lokal w S. przy ul. [...], gdzie zamieszkał wraz z żoną. Ustalenia swe organ oparł na wyjaśnieniach wnioskodawczyni Z. G., zeznaniach świadków oraz informacjach uzyskanych z Policji. Organ nie dał wiary twierdzeniom J. I., że czasowe zameldowanie pod ww. adresem w S. było spowodowane wyłącznie koniecznością powiadomienia pracodawcy o jego przebywaniu pod tym adresem. Zgłaszanie przez Stronę pobytu czasowego na okres ponad 3 miesięcy pod tym adresem było - zdaniem organu - dopełnieniem obowiązku meldunkowego, wynikającego z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Końcowo organ zauważył, iż jakkolwiek J. I. podjął walkę, by na drodze prawnej przeniesiona została własność nieruchomości położona w R. na jego rzecz (czego potwierdzeniem jest nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa J. I. z dnia [...] stycznia 2005 r. o zobowiązanie Z. G. do sprzedaży działki gruntu położonej w miejscowości R. nr ewid. [...] i [...]), co pozwalałoby uznać, że nie zerwał on więzi z miejscem pobytu stałego, to jednak zważywszy, że centrum życiowym J. I. od wielu lat jest lokal mieszkalny przy ul. [...] w S. -uznano, że opuścił on miejsce stałego pobytu w R..

13 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. J. I. wniósł o

14 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

15 utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz rozpatrzenie sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez organ I instancji. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że pod adresem R. nie koncentrują się jego sprawy życiowe oraz, że została wydana bez uzasadnienia.

16 W motywach skargi podniósł, iż konstatacja organu odwoławczego, że centrum życiowym Skarżącego jest lokal przy ul. [...] w S. nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie wynika to ani z zeznań świadków ani z oświadczeń Policji. Nie wynika to również z wyjaśnień złożonych przez Skarżącego i Z. G. na rozprawie administracyjnej przed organem odwoławczym w dniu 17 sierpnia 2009 r.

17 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

18 W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. J. I. wniósł o zwrot kosztów postępowania oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kwoty 5000 zł na rzecz Skarżącego jako rekompensaty za bezpodstawne wydanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał zarzuty skargi wskazując, iż brak było jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy od 2005 r. przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa własności J. I. do domu murowanego w R.. Obecna sytuacja mieszkaniowa Skarżącego ma charakter przejściowy i zmierza do uregulowania wspólnego centrum życiowego małżeństwa.

19 W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. uczestniczka postępowania – Z.G. podniosła m.in., iż skarga J. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. jest bezzasadna. Skarżący na stałe mieszka wraz z żoną w S. przy ul [...] mimo, iż wymeldował się z pobytu czasowego pod tym adresem w toku postępowania przed organem odwoławczym. Do pisma załączyła kserokopie pism biegłego sądowego Sądu Okręgowego w S. z

20 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

21 dnia [...] lutego 2008 r. oraz z dnia [...] marca 2008 r. dotyczące postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o sygn. akt [...].

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

24 Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

25 Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

26 W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1860/08 uchylającego decyzję Wojewody

27 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

28 [...] z dnia [...] października 2008 r. wobec stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie Sąd wskazał na brak podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wobec braku sformułowania zleceń dla tegoż organu poprzez precyzyjne określenie rodzaju i sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

29 Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć przy tym należy, że istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (v. T. Woś (red): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, str. 477, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005).

30 Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy nie tylko kontroluje prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydawania swojej decyzji.

31 Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W myśl art. 6 ww. ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobytem czasowym natomiast jest przebywanie bez zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości pod innym adresem (art. 7 ustawy).

32 Zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożonych przepisami ustawy obowiązków w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe

33 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

34 zameldowanie nie zostanie uznane za nieprawidłowe, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu. Nie ma wówczas znaczenia, czy strona nadal korzysta z mieszkania, w którym jest na stałe zameldowana, czy nie korzysta. Organ administracji meldując stronę na pobyt czasowy uznaje, ze zachodzą szczególe warunki do zameldowania na taki pobyt czasowy (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy) przy zachowaniu zameldowania dotychczasowego na pobyt stały. Wątpliwości co do charakteru pobytu uzasadniającego zameldowanie na okres dłuższy niż 3 miesiące, organ administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć (art. 8 ust. 2 ustawy) w toku załatwienia sprawy o zameldowanie na pobyt czasowy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 263/06, niepubl.).

35 Posiadanie zameldowania na pobyt czasowy wyklucza możliwość kwestionowania zameldowania na pobyt stały. Skoro bowiem jeden z organów meldunkowych uznał, że zachodzą przesłanki do zameldowania na pobyt czasowy - a tym samym stwierdził brak zamiaru opuszczenia miejsca pobytu stałego, to inny organ meldunkowy jest tym stanowiskiem związany. Związanie to polega na tym, że w czasie trwania zameldowania osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy nie można kwestionować czasowego charakteru tego pobytu i przyjmować na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 772/07, LEX nr 364653). Jeśli jednak w toku postępowania w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego ujawnią się wątpliwości co do prawidłowości jej zameldowania czasowego organ administracji prowadzący to postępowanie winien z urzędu poinformować o tych wątpliwościach organ dokonujący zameldowania czasowego i o konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w celu wyjaśnienia tych wątpliwości.

36 Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd zważył, iż -jak wynika z akt sprawy - w okresie przed rokiem 2008, a następnie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. J. I. był zameldowany na pobyt czasowy pod adresem: S., ul. [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału

37 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

38 dowodowego nie wynika, by prawidłowość zameldowania czasowego Skarżącego była kwestionowana przez właściwy organ. Tym samym brak było podstaw do podważania w ww. okresie przez organ orzekający w sprawie niniejszej faktu zameldowania Skarżącego na pobyt stały w miejscowości R.. Sytuacja faktyczna uległa zmianie na skutek wymeldowania się Skarżącego z pobytu czasowego w dniu [...] lipca 2009 r., a więc przed datą wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji ([...] września 2009 r.). Powyższa okoliczność nie została jednak, zdaniem Sądu, uwzględniona i należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, który - z naruszeniem art. 7, art, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o wymeldowaniu Skarżącego z pobytu stałego pod adresem R..

39 Podkreślić należy, iż dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca stałego pobytu", określonej w art, 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Trafne zastosowanie art. 15 ust. 2 ww. ustawy wymaga zatem ustalenia w sposób jednoznaczny, że osoba, która ma być wymeldowana, w sposób trwały i dobrowolny zrezygnowała z przebywania w określonym lokalu.

40 W uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zdaniem składu orzekającego, iż w stosunku do Skarżącego przesłanka z art. 15 ust. 2 ww. ustawy została spełniona. Wydając rozstrzygnięcie organ orzekający oparł się zasadniczo na materiale dowodowym zgromadzonym w odmiennym stanie faktycznym, kiedy to Skarżący posiadał zameldowanie na pobyt czasowy w S.. Nie wyjaśnił natomiast, czy w następstwie wymeldowania się Skarżącego z pobytu czasowego, faktycznie i trwale opuścił on miejsce pobytu stałego z zamiarem stworzenia swego centrum życiowego w innym miejscu, czy też na stałe przebywa pod adresem R. z zamiarem - jak sam podniósł - uregulowania wspólnego centrum życiowego małżeństwa w tym lokalu. Wprawdzie organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2009 r. rozprawę administracyjną z udziałem Z. G. i J. I., jednak - w ocenie Sądu - oświadczenia Stron, reprezentujących sprzeczne w sprawie interesy i

41 Sygn. akt IV SA/Wa 1683/09

42 całkowicie odmienne stanowiska, nie są wystarczające do ustalenia - w sposób nie budzący wątpliwości - że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

43 Mając powyższe na względzie, nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, iż wobec naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie o wymeldowaniu J. I. z pobytu stałego w R. jest - co najmniej -przedwczesne. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda [...] ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2008 r. z uwzględnieniem ocen i uwag zawartych powyżej.

44 Końcowo Sąd zauważa, iż wniosek Skarżącego złożony w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. o zasądzenie od Wojewody [...] rekompensaty w kwocie 5000 zł za bezpodstawne wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. wykracza poza kognicję Sądu, który - jak zaznaczono powyżej - zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., dokonuje wyłącznie kontroli zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami.

45 Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.