Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., IV SA/Wa 1193/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r., IV SA/Wa 1193/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. i A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] lutego 2017r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2016r" znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...].10.2003r., znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

3 Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewody [...] zwrócili się Z. i A. S. działający przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], z racji wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

5 W uzasadnieniu wniosku wskazali, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha, została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 Kpa, ponieważ:

6 1. brak było zgody wszystkich stron - uczestników postępowania scaleniowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], orzekającą o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., na zmianę tej decyzji.

7 2. brak jest wyraźnych i jednoznacznych zgód wnioskodawców: S. K., M. R. oraz Z. i A. S., na zmianę decyzji ostatecznej.

8 3. decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. wydał Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], natomiast zaskarżoną decyzję w sprawie zmiany projektu wydał Starosta [...].

9 4. osoby, które Starosta [...] uznał za strony postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa, nie były stronami postępowania scaleniowego gruntów.

10 5. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] zmienia decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], jedynie w części opisowej, natomiast brak jakichkolwiek informacji, aby został zmieniony projekt scalenia.

11 6. w niniejszej sprawie stan prawny uległ znaczącej zmianie, gdyż ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów będąca podstawą prawną do wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], została diametralnie zmieniona.

12 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1, 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700, z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., nr [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha.

13 W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i opracowaniu projektu scalenia Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., o ogólnym obszarze 1032,55 ha. Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. A. S. zwrócił się do Starostwa [...] w sprawie wykazanej w jednostce rejestrowej S. S. działki leśnej nr [...], która należała do F. K.. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2003 r. do Starostwa [...] zwrócili się spadkobiercy po F. K.: S. K. i M. R. oraz Z. i A. S., o zmianę projektu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,15 ha, stanowiącej las, w ten sposób aby działkę nr [...] wyłączyć z gospodarstwa Z. i A. S.. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] powstała ze zmiany oznaczenia przedscaleniowej działki leśnej nr [...] stanowiącej własność F. K., która w projekcie scalenia omyłkowo została włączona do gruntów S. S. i J. P.. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2003 r., Rep. [...]. S. S. i J. P. przekazały swoje gospodarstwo (między innymi działkę nr [...]) na rzecz Z. S. oraz A. S..

14 Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2003r., nr [...], zmienił za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], orzekającą o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej poscaleniowej działki leśnej nr [...], o powierzchni 0,15 ha, w ten sposób, że działkę nr [...] wyłączono z gospodarstwa Z. S. oraz A. S. i przydzielono spadkobiercom po F. K.. Starosta [...] swoją decyzję uzasadnił tym, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...], właścicielką działki leśnej nr [...] położonej na terenie wsi P., stała się F. K.. W projekcie scalenia grunt dotychczasowej działki leśnej nr [...] został wyodrębniony w poscaleniowej działce nr [...] o powierzchni 0,15 ha i włączony do gospodarstwa K. S. oraz S. S.. W karcie uczestnika scalenia F. K. istnieje wpis stanowiący życzenie do projektu scalenia: "Działka budowlana pozostaje bez zmian, las pozostawić bez zmian, a resztę gruntu przekazać za dopłaty pieniężne." W związku z tym właścicielka przedscaleniowej działki leśnej nr [...] nie wyraziła zgody na jej zbycie.

15 Ustalono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania spadkowego po K. S. oraz na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2003 r. Rep. A Nr [...], właścicielem działki nr [...] stali się Z. i A. S..

16 Wskazano, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o powierzchni 0,15 ha położona w P., wykazana jest jako własność F. K., c. W. i M..

17 Organ uznał, że brak jest postaw do uznania, ze decyzja została wydana w wyniku rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0.15 ha, następcami prawnymi po F. K. byli M. R. i S. K.. Aktualnie następcami prawnymi po M. R. są K. R. i G. R.. Decyzja została wydana na wniosek stron - pismem z dnia [...] października 2003 r. S. K., M. R., Z. i A. S. zwrócili się do Starostwa [...] z prośbą o zmianę scalenia gruntów wsi P., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha, w ten sposób, aby działkę wyłączyć z gospodarstwa Z. i S.. Wskazano, że postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadził i projekt scalenia gruntów wsi P., gmina B., zatwierdził Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...]. Właściwość rzeczową w zakresie prowadzenia postępowania scaleniowego gruntów określa art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W dacie wydania tej decyzji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, miał brzmienie nadane przez art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Podkreślono, że rejonowe organy rządowej administracji ogólnej przestały istnieć z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2003r., nr [...], na podstawie art. 155 kpa wydał Starosta [...], który w dacie jej wydania na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym przez art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz. 136), od dnia [...] lutego 2000r. prowadzi postępowania scaleniowe gruntów (stan ten jest aktualny do chwili obecnej). Wskazano, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...], właścicielem przedscaleniowej działki leśnej nr [...] była F. K., która była uczestnikiem postępowania scaleniowego gruntów wsi P.. Następcami prawnymi po F. K. byli: S. K. i M. R.. Natomiast następcami prawnymi po S. S. i J. P. zostali Z. S. i A. S.. W myśl art. 30 § 4 Kpa osoby te były stronami prowadzonego w 2003r. postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w myśl art. 23 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, projekt scalenia gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady objęcia w posiadanie tych gruntów. Wskazano również, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w okresie od wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P., do wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], była nowelizowana głównie w zakresie dotyczącym kompetencji prowadzenia postępowań scaleniowych. Natomiast zasady scalania gruntów są niezmienne.

18 W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. i A. S. decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 105 § 1 Kpa, uznając, że postępowania jest bezprzedmiotowe ponieważ nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego, w formie decyzji działania organu. Wskazano, że organ administracji jest obowiązany badać na każdym etapie postępowania, czy brak jest przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia postępowania. Organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, a także czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Obligatoryjne jest również zbadanie przez organ ograniczeń czasowych w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 Kpa jak i przepisów szczególnych, tj. art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700). Stosownie do treści wskazanego przepisu do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kpa. jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Wskazano, że wniosek Z. S. i A. S., reprezentowanych przez r. pr. M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r" znak: [...] wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2016r. Wskazano również, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r" znak: [...], zmieniająca za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., znak: [...] w części dotyczącej działki leśnej nr [...], o powierzchni 0,15 ha stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2003 r., to okres 5 lat w przeciągu którego można było wzruszyć wymienioną decyzję minął w 2008r. Organ ustalił również, że strona nie występowała wcześniej z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r. W konkluzji organ uznał, że zaistniała przesłanka warunkująca konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. albowiem postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem Z. S. i A. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. badane było w oparciu o kryteria zawarte w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 700) w wersji obowiązującej w dniu złożenia wniosku i skoro przepisy tej ustawy w sposób odrębny regulują kwestie wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych, to mają one pierwszeństwo przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi tryb wzruszenia decyzji ostatecznych. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. była nieprawidłowa, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

19 Powyższa decyzja została zaskarżona skargą przez Z. i A. małżonków S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili naruszenie:

20 - art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2003r" znak: [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.1993r. nr [...] orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi P. gm. B. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,15 ha - jest decyzją "o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów".

21 - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji w sytuacji braku ku temu podstaw.

22 Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych;

23 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

25 Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

26 Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna.

27 Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014r. poz.700) w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z ust. 2 w/wym. art. do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.

28 Przepis art. 33 ust 2 u.s.w.g. został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), obowiązującą od dnia 16 października 2013 roku.

29 Nie budzi wątpliwości w sprawie, że decyzja Starosty [...] wydana w dniu [...].10.2003r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron i stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2003r. Strony, przed złożeniem w dniu [...].04.2016r. wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, nie kwestionowały wcześniej tej decyzji w trym trybie. Wbrew twierdzeniom Skarżących, decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2003r., znak: [...], wydana w trybie art. 155 K.p.a. i zmieniająca za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.1993r. nr [...] orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi P. gm. B. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,15 ha - jest decyzją, która rozstrzyga o scaleniu gruntów. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 37/15, zgodnie z którym postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Z tych względów zarzut skargi dokonania błędnej wykładni art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. jest całkowicie nieuzasadniony. Przepis art. 33 ust. 2 w/wym. jest przepisem szczególnym, którego wprowadzenie miało na celu wyeliminowanie możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów.

30 Konkludując, decyzja organu II instancji była prawidłowa. Brak było podstawy materialnoprawnej dla prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Skarżących, z uwagi na upływ okresu czasu od daty, kiedy decyzja Starosty [...] stała się ostateczna.

31 Organ II instancji zasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a.

32 Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.