Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1184/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1184/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako Minister albo organ II instancji) po rozpoznaniu zażalenia T. G., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

3 W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

4 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] (dalej jako Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...]. Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [(Dz. U. z 2014 r., poz. 700, z późn. zm.) dalej jako u.s.w.g.] jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stała się ostateczna upłynęło 5 lat, nie można wzruszyć takiej decyzji w oparciu o przepisy art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym, że od wydanej, ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] upłynęło 20 lat, Wojewoda stwierdził, że nie było możliwości zastosowania w odniesieniu do tej decyzji trybu określonego w art. 156 K.p.a.

5 Na powyższe postanowienie w dniu 24 stycznia 2017 r. T. G. złożył zażalenie wnosząc o jego zmianę i stwierdzenie, że decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/15, na podstawie art. 158 K.p.a. można stwierdzić, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 19 września 1996 r., została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, że wydana decyzja scaleniowa, w części w jakiej doprowadziła do wydzielenia i odebrania mu działki (obecnie nr [...]) rażąco narusza prawo. Ponadto, skarżący zarzucił, błędne wyliczenie ekwiwalentu za grunty wniesione do scalenia.

6 Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 roku. Minister podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Stwierdził, iż do takich przyczyn można zaliczyć brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co w niniejszej sprawie wynika z treści zmienionego art. 33 ust. 2 u.s.w.g.

7 Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 u.s.w.g., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy

8 o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. A zatem z uwagi na upływ 20 lat przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Minister przywołał w tym kontekście orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15, które wskazuje, że: "przepis art. 33 ust. 2 u.s.w.g. wyłączający możliwość stosowania art. 156 K.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 § 2 K.p.a.".

9 Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji w świetle art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a., w tym także ograniczenie się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. wydana została z naruszeniem prawa, nie jest możliwe. Brak jest do tego podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku w trybie administracyjnym.

10 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył T. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

11 - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - przez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] w sytuacji, gdy winno ono zostać zmienione, wobec naruszeń prawa procesowego, które to błędy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powielił,

12 - art. 61a K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., a także w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, oraz art. 77 ust 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania wobec przyjęcia, że ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 33 ust 2 u.s.w.g., wyłącza także możliwość stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, co w dalszej konsekwencji uniemożliwia skarżącemu uzyskanie słusznego odszkodowania za bezprawnie i bez odszkodowania odebraną część działki.

13 T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia go poprzedzającego, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

14 Skarżący podtrzymał stanowisko, które zaprezentował w złożonym zażaleniu. Ponadto, stwierdził, że interpretacja art. 33 ust. 2 u.s.w.g., według której nie tylko nie można stwierdzić nieważności decyzji scaleniowej, ale także stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, prowadzi do pozbawienia go prawa dochodzenia roszczeń z naruszeniem art. 77 ust. 2 Konstytucji. Według skarżącego stwierdzenie nieważności (ograniczone w art. 33 ust. 2 u.s.w.g. 5- letnim terminem) nie jest tożsame ze stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. To pierwsze, według skarżącego jest ograniczone terminem nawet w K.p.a. i ma to swoje uzasadnienie, skoro może się wiązać z kolejnymi zmianami właścicieli. Inną kwestią jest natomiast umożliwienie stronie ubiegania się o stwierdzenia naruszenia prawa, które w świetle art. 158 K.p.a. nie jest ograniczone terminem, a jest koniecznym warunkiem ubiegania się o odszkodowanie.

15 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

17 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej P.p.s.a. - Dz.U. 2016 r. poz. 1369 z późn. zm.).

19 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...].

20 Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.w.g – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) obowiązującym od dnia 16 października 2013 r. – do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.

21 Celem omawianej regulacji była likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. W uzasadnieniu rządowego stanowiska wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazano, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, pozostaje w sprzeczności z celami scalenia i utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów.

22 Wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2016 r. (doprecyzowany w dniu 5 stycznia 2017 r.) o wszczęcie postępowania nieważnościowego został złożony już po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy. Dotyczył zaś ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., od wydania której upłynęło ponad 20 lat. Bezspornie zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie mogło zostać wszczęte, z uwagi na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia przez organy administracji publicznej.

23 Zdaniem Sądu, niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec kwestionowanej przez skarżącego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi wynika wprost z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15, wyrok z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15). Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie 61a § 1 K.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przyczyn należy m.in. brak przepisu prawa materialnego uprawniającego organ administracji do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, Lex nr 1497293).

24 Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy zostanie wszczęcie i przeprowadzone postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, przy jednoczesnym spełnieniu przesłanki określonej w art. 156 § 2 K.p.a. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2009 r., I OSK 1481/07, LEX nr 487282.

25 Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.