Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r., IV SA/Wa 1166/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r., IV SA/Wa 1166/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania negatywnego wniosku w sprawie wydania pozwolenia dla zadania inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 IVSA/Wa1166/12

UZASADNIENIE

3 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Obrony

4 Narodowej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2011 r.

5 w sprawie zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia dla zadania inwestycyjnego

6 PN "M.".

7 W uzasadnieniu Minister wywodził, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia

8 21.03.1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej

9 (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 131) pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie

10 sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, wydaje

11 minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Pozwolenie takie jest wydawane po

12 zaopiniowaniu przez ministrów właściwych do spraw gospodarki, kultury i dziedzictwa

13 narodowego, rybołówstwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony

14 Narodowej.

15 Organ wywodził, że wniosek w sprawie wydania pozwolenia na zadanie

16 inwestycyjne M. został zaopiniowany negatywnie postanowieniem z dnia

17 [...].12.2011. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie zmieniło oceny zagrożeń planowanej

18 inwestycji dla obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lotów

19 statków powietrznych. Minister podkreślił, że Siły Zbrojne RP mają swoje ustawowo

20 określone zadania w postaci stania "na straży suwerenności i niepodległości Narodu

21 Polskiego oraz jego bezpieczeństwa i pokoju" (ustawa z dnia 21 listopada 1967 r.

22 o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 241,

23 poz. 2416 j.t. ze zm.). Wskazane zadania realizowane są w szczególności poprzez

24 odbywanie ćwiczeń i szkoleń wojskowych, których specyfika wymaga dokonania

25 odpowiednich zabezpieczeń terenu, ludzi i sprzętu celem ochrony zdrowia i życia,

26 a także zachowania bezpieczeństwa informacji niejawnych. Nie ulega przy tym

27 wątpliwości, że zależnie od konkretnych zadań, jakie stoją przed Siłami Zbrojnymi

28 RP, poziomy wskazanych zabezpieczeń są różne i dlatego w przypadku zadania

29 inwestycyjnego "M." zlokalizowanego w granicach strefy niebezpiecznej tj. strefy [...] wydano pozytywne Postanowienie Nr [...] z dnia [...].12.2011 r., zaś w przypadku inwestycji M. zlokalizowanej w strefie [...] wydano rozstrzygnięcie negatywne. Zdaniem organu nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że strefa [...] jest strefą

30 o identycznym charakterze co strefa [...], bowiem poza zbliżoną nomenklaturą

31 strefy czasowo wydzielone nie służą realizowaniu identycznych zadań (np. strefa [...] pozostaje w zasięgu stałej trasy lotnictwa wojskowego [...] - trasa lotów

32 niskich lotnictwa wojskowego).

33 Zdaniem Ministra Obrony Narodowej nie jest również trafny zarzut

34 skarżącego, że postanowienie z dnia [...].12.2011 r. nie zawiera żadnych wytycznych

35 dla inwestora, których "wykonanie zapewniłoby uzyskanie pozytywnej opinii MON".

36 Organ wychodzi naprzeciw oczekiwaniom Inwestora najdalej jak jest to tylko

37 faktycznie usprawiedliwione, ale z powodów wskazanych powyżej, nie ma

38 możliwości w stosunku do [...] wydania takich zaleceń, które

39 wyeliminowałyby zagrożenia wynikające z lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

40 Organ stwierdził, że inwestor kwestionuje również argument dotyczący

41 graniczenia [...] z północną częścią obszaru przestrzeni powietrznej nad

42 [...] w U., z uwagi na to, że graniczenie z powołaną strefą jest faktycznym pozostawaniem poza strefą niebezpieczną [...], w odległości 13 kilometrów od strefy niebezpiecznej. Minister zauważył, że w skarżonym postanowieniu nie wskazano, iż planowana lokalizacja [...] mieści się w zakresie strefy [...], a jedynie z nią graniczy. Nie zmienia to jednak oceny, że planowane graniczenie powoduje, że sąsiedztwo [...] będzie kolidować z realizacją procesu szkolenia w Siłach Zbrojnych RP. Wynika to m.in. z faktu, że proces szkolenia na strefie [...] wiąże się z koniecznością każdorazowego wyznaczenia dodatkowego rejonu ćwiczeń, czyli przestrzeni powietrznej o ograniczonym wykorzystaniu, której istnienie i aktywność wiąże się

43 z czasem trwania danego wydarzenia lotniczego (ćwiczeń, treningów, zawodów).

44 Z tego względu organ nie zgodził się z tezą inwestora, że planowana inwestycja nie

45 oddziałuje na strefę niebezpieczną [...].

46 Minister podał, że kolejny argument skarżącego opiera się o twierdzenie

47 o tymczasowości strefy [...], która ma charakter strefy czasowo wydzielonej,

48 a zatem nie można - zdaniem inwestora - uznać, że "potencjalna możliwość

49 czasowego korzystania ze strefy [...] przez lotnictwo Sił Zbrojnych RP będzie

50 uniemożliwiała przeprowadzenie planowanej inwestycji." W tym zakresie zauważyć

51 wypada, że realizacja inwestycji w planowanej lokalizacji przynajmniej na

52 kilkadziesiąt lat uniemożliwi korzystanie ze strefy [...].

53 Minister stwierdził, że skarżący zarzucił również organowi, iż w postanowieniu

54 z dnia [...].12.2011 r. niesłusznie organ wytknął inwestorowi niespełnienie wymogu

55 przedstawienia szczegółowych rozwiązań minimalizujących i kompensujących

56 negatywne oddziaływanie inwestycji na otoczenie, podczas gdy takie wymagania

57 można stawiać dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem

58 organu zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich

59 Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 131)

60 "w pozwoleniu, o którym mowa w ust. 1, określa się rodzaj przedsięwzięcia i jego

61 lokalizację za pomocą współrzędnych geograficznych, charakterystyczne parametry

62 techniczne przedsięwzięcia, szczegółowe warunki i wymagania wynikające

63 z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie, o którym mowa w ust. 3." Tym

64 samym organ wywodził, że ma prawo wskazać inwestorowi szczegółowe

65 wymagania w zakresie uchylenia zagrożeń, jakie niesie [...] dla obronności

66 i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lotów statków powietrznych.

67 Z powodów opisanych powyżej organ wywiódł, iż przyczyna jego negatywnego

68 stanowiska jest przewidziana przez inwestora kolizyjna lokalizacja [...],

69 a zatem ekonomia procesowa nakazuje nie zwracanie się do inwestora po dodatkowe wyjaśnienia, które nie zmieniłyby oceny rozpoznawanej sprawy. W tym zakresie bowiem - zdaniem Ministra- nie ma racji skarżący, który twierdzi, że w toku

70 postępowania poprzedzającego wydanie skarżonego postanowienia istniała

71 "możliwość zarówno korekt w granicach samej lokalizacji, jak i uwzględnianie

72 różnych uwarunkowań dla lokalizowania samych elektrowni oraz zastosowania

73 działań minimalizujących". W ocenie organu stanowisko skarżącego jest błędne,

74 ponieważ organ opiniował konkretny wniosek, wraz z określeniem rodzaju

75 przedsięwzięcia, jego lokalizacją i parametrami technicznymi. Organ podkreślił, że

76 nie jest jego rolą dopracowywanie wspólne z inwestorem lokalizacji inwestycji,

77 bowiem tryb uzyskiwania pozwolenia z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1991 r.

78 o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U.

79 z 2003 r., Nr 153, poz. 131) wymaga współdziałania wielu organów, z których wszystkie opiniują jeden wniosek inwestora.

80 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 107§ 3 k.p.a. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

81 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz zarzuciła naruszenie

82 § 11 ust. 4 i § 14 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie struktury polskiej przestrzeni powietrznej oraz szczegółowych warunków i sposobów korzystania z tej przestrzeni ( DZ. U. Nr 210, poz. 1324), a także naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 czerwca 2010r.

83 W sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niz 3 miesiące ( DZ. U. Nr

84 106, poz. 678 zezm.).

85 W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiał obszerna argumentację do

86 powołanych przez siebie zarzutów.

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

88 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

89 Minister Obrony Narodowej rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie

90 sprawy naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie to polegało na

91 wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w

92 wydaniu postanowienia w pierwszej instancji.

93 Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obwiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.,

94 przesłanką obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w

95 postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu

96 zaskarżonej decyzji. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi o osobie, która brała

97 udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego

98 przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza

99 rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem

100 zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania oraz

101 rozstrzygnięcia sprawy.

102 W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do

103 wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3

104 kpa (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania

105 administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221).

106 W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art. 24 kpa nie

107 ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia

108 bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea -

109 w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej

110 zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy,

111 w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw

112 założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa . Trudno

113 uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną

114 wydanym przez siebie postanowieniem. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas

115 ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności -

116 przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona

117 obiektywnie.

118 Jakkolwiek więc na mocy art. 126 kpa do postanowień stosuje się wymienione

119 w tym przepisie przepisy kpa, nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania

120 postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy kpa poza

121 wyszczególnionymi w treści art. 126 kpa, w szczególności przepisy ogólne kpa (art.1

122 do 60 kpa ). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję

123 cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 126 kpa

124 (lex 2011). Literalna wykładnia art. 126 kpa prowadziłaby do nieprawdziwego i

125 nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej

126 zwłoki (art.35 kpa); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach,

127 zawartych w art. 39-49 (art.125 kpa nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku

128 stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60 kpa). Przyjmując (za J. Borkowskim

129 w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z.

130 Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod

131 względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 kpa musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych kpa, które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony ( por. wyroki WSA Warszawie z dnia 21 września 2011 r., VIII SA/Wa 323/11; z dnia 7 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 621/11; z dnia 30 maja 2011 r. IV SA/Wa 643/11; z dnia 24 maja 2011 r, IV SA/Wa 396/11; z dnia 19 maja 2011 r., II SA/Wa 79/11).

132 Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy zarówno postanowienie

133 z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012r. podpisał,

134 działając z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej , [...] M. I. Jednakże pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa.

135 Wobec tego, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Ministra przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia tego samego organu, stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

136 Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonego

137 postanowienia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów

138 merytorycznych podniesionych w skardze.

139 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

140 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

141 O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 2 tej ustawy.