Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., IV SA/Wa 1048/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., IV SA/Wa 1048/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo – usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu, na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz na części działki drogowej nr [...],[...] położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W., wygaszoną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., w części dotyczącej części działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3 W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

4 Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji.

5 Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent W. orzekł o przeniesieniu powyższej decyzji na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

6 Natomiast na wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent W. orzekł o wygaszeniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej części działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...].

7 Prezydent W. decyzją dnia [...] marca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

8 Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł M. B., podnosząc, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie została doręczona stronom postępowania.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wystąpią przesłanki wymienione w tym przepisie, w tym m.in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do przepisu art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, w terminie jednego miesiąca, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, zaś w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

10 Strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania. Zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, w którym organ dokonuje oceny czy występują podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 kpa, a to zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 kpa.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, decyzja z dnia [...] marca 2007 r. została doręczona stronom postępowania, o czym świadczy adnotacja na kopercie "zwrot – nie podjęto w terminie" . Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w przypadku gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji obowiązany był zatem ustalić, czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto zgodnie z treścią art. 149 kpa – po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania organ może wydać albo postanowienie o wznowieniu postępowania w danej sprawie (art. 149 § 2 kpa), albo decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).

12 W świetle powyższych wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że Prezydent W. rozpoznał sprawę z obrazą art. 77 § 1 kpa, nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

13 Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy. Gdyby organ odwoławczy chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

14 Skargę na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

15 1/ naruszenie przepisów postępowania, art. 16 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegające na przyjęciu, że wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa powinno być dokonane zawsze gdy wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie określonym w kpa, a w konsekwencji uznanie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest tożsame z dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego;

16 2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w tym przepisie może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji był stroną tego postępowania, a decyzje były mu wysłane ze skutkiem doręczenia;

17 3/ naruszenie art. 7 i 77 kpa i sformułowanej w nich zasady dążenia do prawdy materialnej, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, polegające na lakonicznej i powierzchownej analizie przesłanek przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a w konsekwencji wyprowadzenie nieprawidłowego wniosku, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy;

18 4/ naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak spójności w argumentacji przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

19 5/ naruszenie art. 8 kpa i sformułowanej w nim zasady zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na niedokładnym zbadaniu okoliczności sprawy oraz nieuwzględnieniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej.

20 Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

21 W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej opisał szczegółowo postępowanie przed organem oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty.

22 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

25 W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego.

26 W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z funkcją biurowo – usługową wraz z garażem podziemnym w zespole mieszkaniowym oraz drogą, dojazdami i niezbędnym uzbrojeniem terenu na powyżej opisanych działkach.

27 Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

28 Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka może zaistnieć, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji.

29 Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

30 Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie wskazało, że w pierwszej fazie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania organ administracji bada, oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, także kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Negatywny wynik ustaleń dokonanych w wyżej wskazanym zakresie obliguje właściwy organ do wydania, na podstawie art. 149 § 3 kpa, decyzji odmawiającej wznowienie postępowania.

31 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

32 Stosownie zaś do art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

33 Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/05). Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek M. B. o wznowienie postępowania nie ustalił czy zachowany został przez wnioskodawcę termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

34 Skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie to prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

35 Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej. Niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 7 i 8 kpa. Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze interes społeczny i słuszny interes obywateli, odnosi się nie tylko do skarżącej, ale do wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, w tym również do składającego wniosek o wznowienie postępowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 kpa bowiem zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w tym przepisie, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wznowienie postępowania właśnie do tych trybów się zalicza.

36 W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).