Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., IV SA/Wa 1045/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., IV SA/Wa 1045/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania A. K. i J. P. (dalej skarżący) od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekającej, o "ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, projektowanej na terenie części działki nr ewid. [...] w m. [...] gm. [...]- umorzyło postępowanie odwoławcze.

3 Stan sprawy był następujący:

4 Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o., decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, projektowanej na terenie części działki nr ewid. [...] w m. [...] gm. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli m.in. A.K. i J. P..

5 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

6 Uzasadniając swoje stanowisko, organ powołał art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zdaniem organu, z treści powołanego przepisu wynika, że stronami postępowania lokalizacyjnego są z pewnością inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją.

7 A.K. i J. P. nie są inwestorami czy też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, ani też działek sąsiednich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, a o ich interesie prawnym przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia.

8 Badając powyższą kwestię organ wskazał, że inwestor planuje zawieszenie na projektowanej wieży stalowej anten sektorowych na wysokości 50 m n.p.t. Odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej promieniowania anteny wynosi:

9 - dla anteny LOS 1 <20 m., L082< 20m.,

10 - dla anteny L083< 20 m.,

11 - dla anteny U091< 40 m.,

12 - dla anteny U092 < 40 m.,

13 - dla anteny U093 < 40 m.

14 Działka skarżących położona jest w odległości 50-60 m. od planowanej inwestycji, a najbliższe zabudowania mieszkalne oddalone są na ok. 42 m w kierunku północno-wschodnim od projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Budowla posiada wysokość maksymalną nie przekraczająca 9 m n.p.t. W strefie do 40 m wokół projektowanej inwestycji występują tereny rolne, działka z budynkiem gospodarczym oraz drogi wewnętrzne. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosku, że działka skarżącej z wobec faktu położenia w odległości większej (min. 50 m.) niż obszar oddziaływania inwestycji (40m.) nie znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

15 W ocenie organu skarżący nie wykazali żeby przysługiwał im interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że emitowane przez pole elektromagnetyczne wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych w budynku. Konsekwencją niewykazania przez skarżących ich indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego, nie byli uprawnieni do skutecznego wniesienia odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Skoro odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 Kpa., co skutkowało koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

16 Z powyższym stanowiskiem nie zgodzili się A.K. i J.P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekającej, o "ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, projektowanej na terenie części działki nr ewid. [...] w m. [...] gm. [...].

17 Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

18 1) art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 Kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik postępowania:

19 - poprzez nieuwzględnienie prawidłowo złożonych środków zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji,

20 - poprzez brak pełnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy,

21 2) art. 28 Kpa oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

22 - poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania inwestycji nie rozciąga się na teren, co do którego Skarżący posiadają tytuł prawny w postaci prawa własności nieruchomości,

23 - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945),

24 3) art. 7, art. 8 , art. 9, art. 10 § 1 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik postępowania - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący sprawy, w tym niedokonanie analizy parametrów planowanej inwestycji i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na stanowisku inwestora,

25 4) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i błędne przyjęcie, że:

26 - działka Skarżącej położona jest w odległości 50-60m od planowanej inwestycji,

27 - działka Skarżącej wobec faktu położenia w odległości większej (min. 50m) niż obszar oddziaływania inwestycji (40m) nie znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego,

28 - w strefie do 40 m wokół projektowanej inwestycji występują tereny rolne, działka z budynkiem gospodarczym oraz drogi wewnętrzne,

29 - anteny sektorowe będą znajdowały się w odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej promieniowania anteny dla anteny LOS 1<- 20m, L082<- 20m, dla anteny L083<- 20m, dla anteny U091<-40m, dla anteny U092<-40m, dla anteny U093<- 40m,

30 5) art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik postępowania:

31 - poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu.

32 - poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ uznając, że Skarżący nie są stroną postępowania,

33 6) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

34 7) art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

35 8) art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

36 W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o:

37 - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (znak sprawy: [...]) z dnia [...] stycznia 2019r.,

38 - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

39 - o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

40 - o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi A.K. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (znak sprawy: [...]) z dnia [...] listopada 2018r.

41 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

43 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

44 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

45 Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy.

46 Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że postanowienie nie narusza prawa.

47 Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekającej, o "ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną linią zasilającą, projektowanej na terenie części działki nr ewid. [...] w m. [...] gm. [...]- umorzyło postępowanie odwoławcze.

48 Jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest realizacja obowiązku wynikającego z art. 127 § 1 Kpa, tj. określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba, której przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie. Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945) wynika, że stronami postępowania lokalizacyjnego są z pewnością inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. W przypadku właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, a także działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ich interesie prawnym przesądza k zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia.

49 W kontrolowanej sprawie badana była druga z opisanych wyżej sytuacji.

50 Z dokumentacji inwestycji wynika, że na planowany obiekt składa się wieża stalowa o wysokości 56 m, 6 sztuk anten sektorowych zawieszonych na wysokości 50 m. n.p.t., anteny radiolinii 2 szt., urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze umieszczone u podnóża wieży, niezbędna do obsługi stacji infrastruktura, linia WLZ niskiego napięcia. Inwestor planuje zawieszenie na projektowanej wieży stalowej anten sektorowych na wysokości 50 m n.p.t. Odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej promieniowania anteny wynosi odpowiednio:

51 - dla anten LOS 1 <20 m., L082< 20m.,

52 - dla anteny L083< 20 m.,

53 - dla anteny U091< 40 m.,

54 - dla anteny U092 < 40 m.,

55 - dla anteny U093 < 40 m.

56 Równocześnie przeprowadzona analiza wykazała, że najbliższe zabudowania z budynkiem mieszkalnym, oddalone są na ok. 42 m w kierunku północno-wschodnim od projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Budowla posiada wysokość maksymalną nie przekraczająca 9 m n.p.t. W strefie do 40 m wokół projektowanej inwestycji występują tereny rolne, działka z budynkiem gospodarczym oraz drogi wewnętrzne. Działka nr [...] będąca własnością skarżących położona jest w odległości 50-60 m. od planowanej inwestycji, czyli odległości większej (min. 50 m.) niż obszar oddziaływania inwestycji ( 40m.)

57 W związku z powyższym należało uznać za trafne ustalenia i wnioski organu, że działka skarżących nie znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

58 Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 422/06, że skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to katalog stron, poza wymienionym w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalany jest w oparciu o treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

59 Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki, a dla wykazania go nie wystarczy jedynie wskazanie normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą.

60 W tym kontekście właściwe było założenie organu, że to na skarżących ciążył obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Skarżący podważając prawidłowość ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji i wskazując, że należąca do nich nieruchomość znajduje się w zasięgu jej oddziaływania, nie przedstawili jednocześnia żadnych szczegółowych danych i obliczeń, na podstawie których doszli do wniosku, że ustalenia inwestora są błędne. Skoro A.K. i J.P. nie wskazali jak ustalona decyzją organu I instancji lokalizacja inwestycji celu publicznego wpływa na ich prawa i obowiązki oparte na konkretnych przepisach prawa materialnego, nie wykazali swojego indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa.

61 Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1866/97, że "Każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. (...) Brak wskazania normy prawa materialnego, która czyniłaby wadliwą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, nakazuje zarzuty skarżącego kwalifikować w kategoriach mieszczących się w pojęciu naruszenia interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie interesu prawnego. Nie ma oparcia w prawie dążenie skarżącego do ograniczenia inwestorów w czynieniu użytku z należącej do nich nieruchomości".

62 W tych okolicznościach, należało podzielić stanowisko organu, że skarżący nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] orzekającej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

63 W konsekwencji wniesienia odwołania przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, należało stwierdzić, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 Kpa. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

64 W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na podstawie art.151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.