Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., II SAB/Wa 156/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., II SAB/Wa 156/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi J.R. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Dróg Powiatowych w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.R. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym umowy podpisanej z wykonawcą i protokołu odbioru robót w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w S. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 J. R. [...] stycznia 2018 r. skierował do Zarządu Dróg Powiatowych wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprze przekazanie w formie elektronicznej dokumentacji dotyczącej inwestycji - "Przebudowa drogi [...] ([...]) – granica województwa [...]", zaczynając od decyzji środowiskowej, a kończąc na protokole odbioru robót.

3 W dniu [...] lutego 2018 r. ww. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. poinformowało J. R., iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

5 J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej żądając stwierdzenia, że Zarząd dopuścił się bezczynności, działając z rażącym naruszeniem prawa.

6 Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a w uzasadnieniu skargi podał, że przekazana przez Zarząd do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. informacja, że została udostępniona w roku 2017 na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Zarządu Dróg Powiatowych w S. w ramach udzielonego zamówienia publicznego na realizację inwestycji drogowej nie zawierała załącznika (płyty CD). Informacje zawarte na stronie BIP nie zawierają pełnej dokumentacji, tj. umowy podpisanej z wykonawcą, protokołu odbioru robót.

7 Zarząd Dróg Powiatowych w S. w odpowiedzi na skargę podał, że "udostępnił informacje o wykonawcy inwestycji z datą podpisania umowy, wzór umowy, który jest wiążący w momencie zawarcia umowy przez strony. Wyłączenie stanowi jedynie dokument w postaci protokołu odbioru robót".

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9 W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez J. R. ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w S. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

10 Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej P.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

11 Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia określonym art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

12 Zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym.

13 Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

14 Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

15 W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...).

16 Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

17 Skarżący w trybie dostępu do informacji publicznej domagał się udostępnienia informacji publicznej, tj. dokumentacji dotyczącej inwestycji - "Przebudowa drogi [...] ([...]) – granica województwa [...]", zaczynając od decyzji środowiskowej, a kończąc na protokole odbioru robót.

18 Jak wynika z akt sprawy skarżącemu nie udostępniono umowy podpisanej z wykonawcą i protokołu odbioru robót.

19 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, jak również dokumenty związane z realizacją takich umów.

20 Należy jednocześnie mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy umowy z określonym podmiotem może dochodzić do kolizji prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej.

21 Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobowiązany jest wydać decyzję w tym przedmiocie.

22 W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że nieudostępnione skarżącemu dokumenty stanowią informację publiczną, z zatem jego wniosek powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów u.d.i.p.

23 Skoro zaś organ nie udostępnił informacji w żądanym zakresie, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności.

24 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Zarząd Dróg Powiatowych w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

25 Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała jedynie z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającego przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy.

26 O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.