Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Wa 944/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Wa 944/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu – oddala skargę –

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 126 i art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

3 W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał co następuje:

4 K. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., którą odmówiono mu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

5 Powyższy wniosek został załatwiony przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a Kpa.

6 Na powyższe orzeczenie strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, po rozpatrzeniu którego organ podtrzymał zasadność postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r.

7 Organ ustalił, że decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. przyznano K. J. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby w wysokości należnej policjantowi nie posiadającemu rodziny. Następnie uwzględniając zawarcie przez zainteresowanego związku małżeńskiego, organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wygasił powyższe orzeczenie i przyznał stronie równoważnik w wysokości należnej policjantowi posiadającemu rodzinę (w wyższej wysokości).

8 K. J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r., co spowodował wszczęcie przez KPP w K. postępowania w przedmiocie stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

9 W tym miejscu organ opisał wydane w tej sprawie decyzje organów Policji i zapadłe wyroki sądów administracyjnych. W rezultacie powyższych rozstrzygnięć została wydana decyzja KPP w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., przyznająca stronie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jedynie za okres od [...] do [...] maja 2005 r. oraz wygaszająca decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, wskazane wyżej orzeczenie zostało uchylone przez KWP w K. - decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie organ II instancji wygasił z dniem [...] maja 2005 r. decyzję nr [...] KPP w K. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że wygaszona decyzja KPP w K. stała się z dniem [...] maja 2005 r. bezprzedmiotowa, bowiem zainteresowany pozostawał w służbie w Policji do dnia [...] kwietnia 2005 r. (organ I instancji przyjął, że skoro przepisy § 8 rozporządzenia wykonawczego MSWiA dotyczącego równoważnika za brak lokalu, a dające podstawę wypłaty emerytom i rencistom policyjnym tego świadczenia, zostały uchylone z dniem [...] maja 2005 r., strona zachowała prawo do równoważnika w okresie od [...] maja do [...] maja 2005 r.).

10 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. J. do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 1018/09), oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że prawo do równoważnika stronie nie przysługuje.

11 Zainteresowany konsekwentnie kwestionując rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych i argumentując, że przedmiotowy równoważnik nadal mu przysługuje, skierował do KPP w K. wniosek o przyznanie tego świadczenia.

12 Organ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił przyznania równoważnika i KWP w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał decyzję organu I instancji (decyzja ta stanowi przedmiot wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności – istota niniejszej spawy). Natomiast WSA w Krakowie wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 250/13 oddalił skargę zainteresowanego w tej sprawie a NSA wyrokiem o sygn. akt I OSK 568/14 oddalił jego skargę kasacyjną . W ocenie sądów administracyjnych K. J. nie posiadał uprawnień do równoważnika zarówno za okres, którego dotyczyło żądanie strony w zakresie wyroku o sygn. akt III SA/Kr 1018/09 (a więc wstecz), jak też nie posiadał ich w dacie złożenia oświadczenia mieszkaniowego (wniosku) już jako emeryt policyjny w zakresie postępowania objętego orzeczeniami organów obu instancji.

13 W następstwie złożenia przez stronę kolejnego wniosku o przyznanie równoważnika, KPP w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie i postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez KWP w K. (postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.).

14 Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. KPP w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty stronie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. przez KWP w K. W tej sprawie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. oddalił skargę strony, argumentując że odmowa przyznania równoważnika została już zweryfikowana wyrokiem WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 250/13.

15 W ocenie organu, w kontekście orzeczenia WSA w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 250/13), stwierdzić należy że obecny wniosek w przedmiocie kwestionowania przez stronę decyzji nr [...] KWP w K. w oparciu o przepisy art. 156 § 1 Kpa, nie znajduje uzasadnienia.

16 Wskazać należy, że badając sprawę w ramach tego wyroku WSA w Krakowie nie tylko dokonał oceny materialnoprawnych uprawnień strony do równoważnika, lecz również z urzędu dokonywał oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem jego wad kwalifikowanych. Również NSA orzekając w tej sprawie, nie zakwestionował poprawności wydanego orzeczenia.

17 Przedstawione wyżej stanowisko znalazło również odzwierciedlenie w treści wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2015 r.

18 W sprawie decyzji nr [...] KWP w K. prowadzono też z wniosku strony postępowanie w przedmiocie jej zmiany. W kwestii zapadły negatywne dla strony rozstrzygnięcia zarówno przed KWP w K., jak też przed KGP (postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.).

19 Strona we wniosku nie przytacza żadnych uzasadnionych przyczyn, dla których należałoby sprawę badać pod kątem wad decyzji, mogących stanowić o jej nieważności, a jedynie odnosi się do wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1032/09, który jakkolwiek odnosi się do dawniej przeprowadzonego postępowania w sprawie równoważnika, to po pierwsze dotyczył bezpośrednio kwestii o znaczeniu formalnym, a ponadto został już wcześniej wykonany (decyzja nr [...] KWP w K.) i podlegał kontroli sądowej (III SA/Kr 1018/09).

20 Ponadto fakt, że niniejsza sprawa jest kolejną w odniesieniu w istocie do tego samego przedmiotu (wypłata równoważnika za brak lokalu), konsekwentnie przez zainteresowanego inicjowaną przy niezmienionym stanie faktycznym i w okolicznościach zapadłych w niej orzeczeń sądów administracyjnych, w ocenie organu prowadzi do wniosku, że stanowi ona wyraz wyłącznie intencji nękania organu i złożona jest dla pozoru, a prawdziwym jej celem jest wykazanie niemającej w istocie miejsca bezczynności organów co do wypłaty stronie równoważnika.

21 Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślić należy iż są one bezzasadne i organ nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.

22 K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. , wnosząc o jego wyeliminowanie z obiegu prawnego oraz o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 ppsa) w związku z nieprzekazaniem kompletnych akt postępowania.

23 Postanowieniu zarzucił:

24 - wadliwe pouczenie strony o prawie do wnioskowania o ponowne rozpoznanie sprawy do KGP, gdy z mocy art. 19 Kpa na skarżonym organie ciążył prawny obowiązek stosowania się do norm prawnych, a w tym ustalenia właściwości organu odwoławczego. W ocenie skarżącego organem odwoławczym w tej sprawie jest MSWiA.

25 - naruszenie art. 107 § 3 Kpa, jak i zasadę właściwego rozpoznania sprawy w za kresie wniesionym, organ bowiem działając ma prawny obowiązek dokładnie wyjaśnić sprawę i w razie kwestionowania orzeczenia jako wadliwego i wyłącznie w części sprawy wniesionej, podjąć właściwe działania, aby sprawa została załatwiona zgodnie z wnioskiem strony, dla jej dobra, oraz w interesie ogólnym, z którym działanie na szkodę, czy przeciwko stronie postępowania przez profesjonalny organ z nadużyciem profesjonalizmu zbieżnym nie jest.

26 - naruszenie uchwały NSA I OPS 6/09;

27 - naruszenie art. 7 i art. 77, art. 75 i art. 80 Kpa;

28 - naruszenie powagi rzeczy osądzonej prawomocnym i merytorycznym wyrokiem WSA sygn. akt II SA/Wa 1032/08, gdzie ten wyrok sądowo administracyjny organ usiłuje bezprawnie zniweczyć, poprzez przedkładanie wyłącznie akt częściowych i w zakresie, w jakim organ twierdzi, iż dowolnie przybrane dokumenty i dowolne wywodzenie z nich skutków, może powodować wydanie orzeczenia na korzyść organu, gdy zakres prawdy obiektywnej i regulacje obligujące organ do udowodnienia dowodami racji, stanowi, iż częściowe akta dowolnie zebrane nie stanowią, iż w sprawie wydano orzeczenie, czy orzeczenia w zakresie konstytutywnej zasady uznania administracyjnego i udowodnienia.

29 - nieuzasadnione powoływanie się na wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1018/09, w okolicznościach, w których wykładnia prawa z tego wyroku utraciła swoje związanie;

30 - naruszenie art. 32 ustawy zasadniczej i w związku z posiadanymi przez organ dokumentami dowodowymi, oraz utrwalona wykładnią z linii orzecznictwa NSA, stanowiącą, iż policjantowi w stanie spoczynku nie posiadającemu zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje konstytutywne prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdzie w mojej sprawie linia takiego orzekania nie została zastosowana, a nie da się przyjąć możliwości trwałości orzeczeń precedensowych, zatem pominiecie tych okoliczności skutkuje, iż sprawa prawa i uprawnień nie podlega powadze rzeczy osądzonej wyrokiem WSA w Krakowie i NSA, szczególnie, gdy w sprawie działano w zakresie szczątkowej dokumentacji dowodowej i bez jej oceny i zastosowania art. 32 ustawy zasadniczej, a w tym szczególnie pomijając zaświadczenia organowi przedkładane, świadczące, że w mojej sprawie usiłuje się tworzyć prawem niedopuszczalną sprawę precedensu.

31 - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa.

32 W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący podtrzymał twierdzenie o przysługującym mu nadal, jako emerytowi Policji, prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

33 Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

34 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

35 Zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym.

36 Skarga jest całkowicie chybiona.

37 Organ prawidłowo zastosował art. 61a Kpa, odmawiając wszczęcia żądanego przez skarżącego postepowania nadzorczego.

38 Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., o odmowie przyznania K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co do możliwości wszczęcia takiego postępowania.

39 W świetle przedstawionych w aktach sprawy administracyjnej orzeczeń sądów administracyjnych - wyroki WSA w Krakowie: z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 i z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 250/13 oraz wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 568/14 - sprawa uprawnień K. J. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie i prawomocnie przesądzona zarówno za okres wstecz - gdy pozostawał w służbie, jak i za okres legitymowania się przez zainteresowanego statusem emeryta policyjnego.

40 Ze względu na odmienną regulację prawną praw i obowiązków funkcjonariuszy Policji, zawartą w ustawie o Policji oraz uprawnień emerytów policyjnych, wynikających z ustawy emerytalnej brak jest podstaw do utożsamiania uprawnień wynikających z decyzji wydanej w stosunku do funkcjonariusza Policji z uprawnieniami przysługującymi takiemu funkcjonariuszowi już po przejściu na emeryturę.

41 Z akt sprawy wynika, że chociaż z inicjatywy skarżącego w sprawach związanych z jego uprawnieniami pracowniczymi i emerytalnymi toczyło się kilkanaście postępowań, to w zdecydowanej większości dotyczyły one kwestii związanych z ważnością lub wygaśnięciem decyzji przyznających mu prawo do równoważnika za brak lokalu, przyznanego mu w okresie pełnienia służby. W szczególności dotyczy to decyzji z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. Również na tle badania ważności decyzji wygaszającej decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. zapadł wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08, na który powołuje się skarżący. W wyroku tym Sąd dokonał jedynie wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. i wyraził pogląd, że regulacji tej nie stosuje się w sytuacji uchylenia przepisu, na podstawie którego powstał określony stosunek prawny, a bezprzedmiotowość decyzji powstaje tylko wówczas, gdy uchylone lub zmienione przepisy przewidują taki skutek. Pogląd ten wyrażony został przy tym w innej sprawie, w której nie rozstrzygano o prawie skarżącego jako emeryta policyjnego do spornego równoważnika. Zatem powoływanie się obecnie przez skarżącego na ten wyrok jest chybione.

42 Zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 9/13 (wyrażony wprawdzie na tle regulacji art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczącej ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) lecz mogący mieć zastosowanie również na tle identycznej regulacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczącej równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z tym poglądem, który w pełni należało zaakceptować, "decyzje przyznające równoważnik za remont lokalu emerytowanym funkcjonariuszom Policji nie kreowały podlegających jakiejkolwiek ochronie praw, gdyż były to prawa nabyte w sposób niezasługujący na aprobatę, czyli nie należały do kategorii praw tzw. słusznie nabytych (tak: wyroki NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 406/10 i sygn. akt I OSK 407/10). Nie ma przeto przeszkód do odmowy wypłaty świadczenia mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji je przyznającej. Wypłata świadczenia na podstawie takiej decyzji następowałaby bowiem niezgodnie z obowiązującym prawem, a tego sądy administracyjne nie powinny aprobować. Tego rodzaju czynność materialno-techniczna nie miałaby oparcia prawnego. Przy tym wady tej nie można sanować dotychczasową praktyką organów, bo niepodobna powoływać się w państwie prawa na praktykę, i to nielegalną".

43 Zatem odmowa przyznania skarżącemu żądanego przez niego uprawnienia został już wyjaśniona i skontrolowana przez obie instancji sądów administracyjnych i znajduje ona swoje uzasadnienie w przepisach prawa i ustalonym orzecznictwie.

44 Brak jest także podstaw aby wszczynać postępowanie administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skoro zagadnienie legalności tej decyzji było już objęte kontrola sądową, zaś sam zainteresowany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie wskazuje na żadne dotąd nieznane argumenty, które mogły by stanowić przesłanki do jej wzruszenia w trybie art. 156 Kpa. Tym bardziej, iż wszystkie zagadnienia podnoszone przez zainteresowanego w tej materii zostały już ocenione wcześniej w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 250/13 oraz NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 568/14 a także w innych postępowaniach w przedmiocie wzruszenia tej decyzji (np. postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem KGP nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.).

45 Trafna jest zatem konstatacja Komendanta Głównego Policji, iż przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stanowi działania skarżącego nie mające nic wspólnego z dochodzeniem przysługujących mu praw (bo to zagadnienie zostało już dogłębnie zbadane wcześniej zarówno przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne) i jest czynnością pozorną.

46 Reasumując Komendant Główny Policji trafnie zastosował w niniejszej sprawie art. 61a Kpa, odmawiając - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. - wszczęcia żądanego przez skarżącego postępowania nadzorczego i następnie zasadnie, rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał to rozstrzygniecie w mocy.

47 Wszystkie zarzuty skargi są chybione. W tym przypadku organem administracyjnym powołanym do oceny zasadności postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. był Komendant Główny Policji. Brak jest także naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący i trafny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powody podjętego rozstrzygnięcia.

48 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się także naruszenia prawa przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłyby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.