Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Wa 867/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Wa 867/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego E. M. kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił wyżej wymienionemu dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i 2009.

3 Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny.

4 Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] przyznał E. M., emerytowi policyjnemu zwolnionemu ze służby z dniem [...] maja 2005 r., równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia.

5 Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował wyżej wymienionego o zmianie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla m. in. emerytów i rencistów Policji, wskazując, że z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło przepisy § 8 i § 9 ust. 2 pozwalające stosować powyższe rozporządzenie także do emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie zwrócił się z prośbą o nieskładanie oświadczeń mieszkaniowych, gdyż od 2006 r. równoważnik nie będzie wypłacany.

6 W tej sytuacji skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., jako emerytowany funkcjonariusz Policji, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r.

7 W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] udzielił mu wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego, podając, iż zostały uchylone przepisy § 8 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawie przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a zatem żądania strony wykraczają poza właściwość Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

8 W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], E. M. podtrzymał swoje dotychczasowe żądanie wypłaty świadczenia pieniężnego od 2006 roku i jednocześnie zwrócił się z prośbą o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2007 – 2009.

9 Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia [...] lutego 2009 r. ponownie wyjaśnił, iż organy Policji utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w powyższych sprawach.

10 Od niniejszego pisma E. M. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji na niezałatwienie w terminie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] sprawy wszczętej jego wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowania lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009.

11 W piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Komendant Główny Policji wskazał, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, a zatem jedyną formą udzielenia odpowiedzi, było pismo z dnia [...] lutego.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpoznaniu skargi E. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...] zobowiązał organ do rozstrzygnięcia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. w terminie 30 dni od otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wniosek E. M. wszczął postępowanie administracyjne, a zatem organ nie mógł rozstrzygnąć go w formie pisma, gdyż przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia go prawa kontroli sądowo-administracyjnej. Skoro więc organ, pomimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie uprawnienie, nie wypłacił mu równoważnika i nie wydał decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika, to pozostaje w bezczynności.

13 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Komendant Wojewódzki Policji

14 w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmówił stronie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i 2009.

15 Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił wyżej wymienionemu dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i 2009.

16 Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przewiduje ona dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1, w myśl którego funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 i nadaje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

17 Komendant Główny Policji wskazał, iż w ustawie o Policji, w art. 91 ust. 2 jest zawarta delegacja ustawowa, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych określa w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powyższe upoważnienie stanowiło podstawę wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), którego § 8 odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Jak z powyższego wynika, uprawnienie do równoważnika pieniężnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych wynikało nie wprost z przepisów ustawowych, lecz z zapisu § 8 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji.

18 Zdaniem organu bezspornym jest fakt, iż do dnia 31 grudnia 2005 r. przepisy § 3 ust. 6 powołanego rozporządzenia miały zastosowanie, zgodnie z § 8 rozporządzenia, nie tylko do policjantów, ale również do emerytów, rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. Natomiast z uwagi na fakt, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące, które uchyliły postanowienia § 8 dotychczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

19 i Administracji, a zatem od tego dnia § 3 ust. 6 rozporządzenia nie ma zastosowania do osób pobierających świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

20 W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym E. M. nie spełnia prawem określonych przesłanek koniecznych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, tak więc jego żądania określone w złożonym przez niego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz w oświadczeniach z dnia [...] stycznia 2009 r. są bezzasadne. Tak więc, w ocenie organu, prawidłowe jest orzeczenie o odmowie dokonania czynności wypłaty zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 i 2009.

21 Komendant Główny Policji podał, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez decyzję administracyjną należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowaną do indywidualnego adresata, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.

22 Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Przesłanki jego zastosowania – w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach: z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt V SA 239/01 oraz z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA Gd/414/00 – stanowią łącznie: istnienie materialno-prawnych podstaw do wydania rozstrzygnięcia oraz brak konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem II instancji. Uwzględniając konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz fakt, iż w ocenie Komendanta Głównego Policji postępowanie dowodowe przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] doprowadziło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, właściwe jest zastosowanie przytoczonego wyżej przepisu.

23 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], a także poprzedzającej jej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006, 2007, 2008 i 2009.

24 Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa, polegające na niezastosowaniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, nakazujących stosować w stosunku do emerytowanych funkcjonariuszy odpowiednio przepisy dotyczące funkcjonariuszy pozostających w służbie.

25 Wnoszący skargę wskazał, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że równoważnik w przedmiotowej sprawie nie należy się oraz, iż nie jest właściwy do wydania jakiejkolwiek decyzji w tej sprawie. Oba te wnioski były ze sobą nierozłącznie powiązane, wywodzące się z faktu uchylenia 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na takim samym stanowisku stanął Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję. Jak wynika zaś z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], sygn. akt [...], organ nie miał racji co do braku właściwości. W jego ocenie, ponieważ oba wskazane wyżej wnioski oparł na tej samej podstawie to nie ma jej także obecnie, odmawiając mu wypłaty równoważnika.

26 Skarżący podniósł, iż zgodnie z interpretacją przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07, uprawnienie emerytowanego funkcjonariusza do wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego wcale nie zostało uchylone, a wynika obecnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Jakakolwiek zmiana rozporządzenia, będącego przecież aktem wykonawczym do ustawy, stojącej w hierarchii aktów prawnych powyżej rozporządzeń, nie powoduje zmiany przepisów ustawowych, ani też nie może uchylać uprawnień wynikających z ustawy.

27 Skarżący wskazał, iż dla uzasadnienia swojego stanowiska organ powołuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

28 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2180/06. Interpretacja ta pozostaje jednak

29 w sprzeczności z interpretacją dokonaną w późniejszym o ponad rok, bo wydanym 19 czerwca 2008 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 969/07. Podniósł również, iż uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia miało jedynie na celu usunięcie z systemu prawa podwójnej regulacji i powtórzenia dyspozycji zawartych w przepisach ustawowych – w rozporządzeniu, czyli wyeliminowanie błędu legislacyjnego – i jako dublująca poprzednią została usunięta. Nie doprowadziła natomiast – jak zresztą słusznie zauważył NSA – do zniesienia uprawnienia emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ani też właściwości organów w rozstrzyganiu ww. spraw.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

32 Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

33 Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych.

34 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie toczące się przed organami Policji w sprawie odmowy wypłaty skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego toczyło się wedle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1078 ze zm.). Przepisy Kodeksu statuują sposób postępowania organów administracji podczas ustalania uprawnień strony wynikających z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Organy administracji są zobowiązane do przestrzegania procedury administracyjnej, gdyż ustawodawca formułując przepisy Kodeksu dążył do tego aby prawa i obowiązki stron wynikające z administracyjnego prawa materialnego były ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i oddający wolę ustawodawcy. Dotyczy to szczególnie przepisów procedury dotyczących wejścia do obrotu prawnego orzeczeń organów administracji.

35 W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję administracyjną w postępowaniu odwoławczym w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego.

36 Jak wynika z akt sprawy, decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu (k-41 akt administracyjnych sprawy). Tymczasem skarżący ustanowił profesjonalnego pełnomocnika do prowadzenia swojej sprawy dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pełnomocnictwo adwokat A. R. zostało organowi doręczone wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. i obejmowało ono postępowanie przed wszystkimi instancjami (k-9 akt administracyjnych sprawy). Pełnomocnictwo to nie zostało w trakcie postępowania odwołane. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to "działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s. 296). Tak więc decyzja administracyjna kończąca postępowanie w danej instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi strony, a nie samej stronie. Pominięcie pełnomocnika powoduje, iż decyzja nie wywołuje skutków prawnych (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2007 s. 142 teza 1, wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 157/98). Tak więc skoro ustanowionemu pełnomocnikowi strony prawidłowo nie doręczono odpisu decyzji organu I instancji, to nie weszła ona do obrotu prawnego, a zatem organ drugiej instancji nie mógł skutecznie rozpatrywać odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

37 Komendant Główny Policji nie dostrzegł, że rozpatruje odwołanie od aktu administracyjnego, który nie wszedł do obrotu prawnego i wydał decyzję administracyjną. Decyzja taka jest zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

38 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

39 Orzekając o kosztach Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.