Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., II SA/Wa 398/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., II SA/Wa 398/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Beata Gibzińska, st. asyst. sędz., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę

Uzasadnienie

2 M.K. wnioskiem z dnia 4 października 2011 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy w wysokości określonej w art. 83 ust. 3 i 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Wskazał, że dotychczas, zarówno podczas pełnienia służby w BOR, jak również po jej zakończeniu, nie otrzymał jakiejkolwiek pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Podał, że nie zajmuje lokalu komunalnego ani lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa ABW, Szefa AW, Szefa SKW i Szefa SWW.

3 Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67) w zw.

4 z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.) odmówił przyznania M. K. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.

5 W uzasadnieniu wskazał, że z nadesłanych oświadczeń i wniosków oraz zażaleń kierowanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego

6 [...]. Podał, że na wezwanie do złożenia oświadczeń w przedmiocie zajmowanego lokalu mieszkalnego, wnioskodawca nie złożył pełnych wyjaśnień, w tym dotyczących tego jaki lokal zajmuje.

7 Organ podkreślił, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie

8 to przyznaje się zatem emerytom policyjnym, który spełniają warunek do przydzielenia im lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego

9 nie otrzymali. Uprawnienie to w ocenie organu jest ściśle związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Szef BOR wskazał, że przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 84 ust. 2 ustawy o BOR. Pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego nabycia policyjnych uprawnień emerytalnych.

10 W odwołaniu od wymienionej decyzji M. K. zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 83 i art. 87 ustawy o BOR. Podał, że nie był informowany o okolicznościach mających wpływ na postępowanie, jak również nie zapewniono możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu

11 i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Podniósł, że decyzja jest sprzeczna

12 z działaniami Szefa BOR w stosunku do innych osób uprawnionych do świadczenia mieszkaniowego. W ocenie odwołującego posiadanie własnego lokalu nie jest przesłanką odmowy wypłaty ekwiwalentu, a jedynie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego.

13 Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...],

14 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia

15 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu oraz umorzył postępowanie organu I instancji

16 w całości.

17 W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania przed organem I instancji, Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej

18 w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wypłata ekwiwalentu po uprzednim wciągnięciu na listę osób oczekujących na realizację świadczenia, następuje w kolejności złożonych wniosków, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy – na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Zawarcie umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny.

19 Z uwagi na to, że świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian

20 za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej organ uznał, że postępowanie z wniosku strony jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Minister stwierdził, że przepisy ustawy o BOR w sprawie uprawnień mieszkaniowych emerytów przewidują wyłącznie możliwość wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zachowania (lub nabycia) prawa do lokalu. W ocenie organu, wydanie przez Szefa BOR decyzji stwierdzającej zachowanie (lub nabycie) prawa do lokalu, po spełnieniu warunku wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy o BOR,

21 tj. nabyciu prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą, skutkuje zobowiązaniem organu na przyszłość realizacji prawa do lokalu w formie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Emerytowi, na rzecz którego w toku pełnionej służby stałej , nie zrealizowano prawa do lokalu (o ile je posiadał) w formie rzeczowej – poprzez przydział lokalu, wypłaca się więc ekwiwalent pieniężny, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o BOR, na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Możliwości zawarcia takiej umowy przepisy

22 nie warunkują uprzednim prowadzeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji administracyjnej. Brak było zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku

23 w formie decyzji administracyjnej. Organ wskazał nadto, że weryfikowane w niniejszym postępowaniu orzeczenie Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. jest tożsame podmiotowo i przedmiotowo z decyzją Szefa BOR nr [...] z dnia

24 [...] października 2011 r. z tego względu należało decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji.

25 M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

26 w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) a także art. 87 ustawy o BOR. Skarżący wskazał, że ustawa o BOR nie przewiduje przyznania ekwiwalentu za rezygnację z lokalu

27 w przypadku kiedy funkcjonariusz posiada własny lokal. Podał, że w takiej sytuacji

28 nie przydziela się lokalu funkcjonariuszowi na podstawie decyzji administracyjnej,

29 co nie oznacza, że traci on automatycznie prawo do wspomnianego ekwiwalentu

30 za rezygnację z lokalu. Skarżący wskazał, że w przepisach rozporządzenia do ustawy nie ma mowy o tym, że ekwiwalent nie przysługuje z uwagi na posiadanie lokalu mieszkalnego.

31 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej

32 w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, w tym orzekającej

33 o odmowie jej przyznania.

34 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

35 Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] nie narusza prawa.

36 Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67), emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przez emeryta policyjnego ustawa rozumie m.in. funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Biurze Ochrony Rządu (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy).

37 W świetle w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), prawo do lokalu realizuje

38 się poprzez: 1) przydział lokalu; 2) wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian

39 za rezygnację z lokalu.

40 Lokal mieszkalny przydziela Szef BOR w drodze decyzji administracyjnej (art. 84 ust. 1 wymienionej ustawy), zaś ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 1 tej ustawy).

41 W sprawie jest bezsporne, że wniosek strony z dnia 4 października 2011 r.,

42 w którym wnioskodawca powołał się na przepisy art. 83 ust. 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o BOR, dotyczył wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

43 W związku z tym, że ekwiwalent ten wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem BOR, o czym wyraźnie stanowi art. 83 ust. 2 powołanej, Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził, że brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu administracyjnoprawnego. Dla dokonania wypłaty wymagane jest bowiem wyłącznie zawarcie umowy cywilnoprawnej. Słusznie zatem Minister Spraw Wewnętrznych uchylił decyzję Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w postaci ekwiwalentu pieniężnego, jako wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawidłowo również organ II instancji umorzył jednocześnie, wobec braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie z wniosku skarżącego przed organem I instancji. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo

44 w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por.

45 J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 12, str. 415).

46 Z tych względów za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ II instancji działał na podstawie przepisów prawa (art. 138 § 1 pkt 2 w zw.

47 z art. 105 § 1 k.p.a. w nawiązaniu do art. 83 ust. 2 ustawy o BOR), nie naruszając przy tym ani zasady prawdy obiektywnej, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy. W sprawie tej nie można też mówić o naruszeniu art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że pomoc w budownictwie mieszkaniowym emerytom zapewnia się na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Istotą zaś niniejszej sprawy było ustalenie, że sama wypłata ekwiwalentu pieniężnego w zamian

48 za rezygnację z lokalu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

49 Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 87 ustawy o BOR, który odnosi się do kwestii stwierdzenia przez Szefa BOR zachowania przez emeryta prawa do lokalu. Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło decyzji w przedmiocie zachowania prawa do lokalu, czy nabycia uprawnień do lokalu, wydanej na podstawie tego przepisu, lecz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

50 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

51 na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.