Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 393/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 393/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), asesorzy WSA Agnieszka Miernik, WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), który odmówił L. J. przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

3 W uzasadnieniu podano, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie.

4 Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazano, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których L. J. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Takie okoliczności zdaniem organu nie zostały udowodnione. Z akt rentowych wynika, że łączny okres ubezpieczenia L. J. wynosi 5 lat, 4 miesiące i 27 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku ([...] lat). W okresie od [...] czerwca 1997 r. do [...] października 2004 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, pomimo, iż we wskazanym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona dopiero orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] października 2006 r.

5 W orzeczeniu lekarza orzecznika nie wskazano daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, zgodnie zatem z art. 14 ust. 2 ustawy emerytalnej, jeśli nie ma możliwości ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, za datę jej powstania przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie tj. w tym przypadku [...] grudnia 2005 r.

6 Jednocześnie organ wskazał, iż fakt zarejestrowania L. J. w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, bowiem zgodnie z przepisami ustawy emerytalnej okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy nie stanowi okresu składkowego ani nieskładkowego. Trudne warunki materialne nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to bowiem nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

7 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie.

8 W uzasadnieniu skargi podniósł, iż za szczególną okoliczność wskutek której nie nabył uprawnienia do renty ustawowej w jego przypadku należy uznać bardzo zły stan zdrowia, który nie pozwalał na podejmowanie pracy zarobkowej, a także to, iż w miejscowości w której mieszka oraz w całym powiecie [...] panuje wysokie bezrobocie. Wskazywał, iż jego choroba jest rzadka, cierpi bowiem na [...], o niekorzystnym rokowaniu. Podnosił, iż od wielu lat stara się o rentę, jednak z uwagi na bezduszność ZUS-u trzeciej renty nie otrzymał. Jednocześnie wskazywał, iż choruje od wielu lat, natomiast pierwsze skierowanie do Poradni [...] od lekarza rodzinnego otrzymał [...] września 2000 r.

9 W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

11 Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

12 Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

13 W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym.

14 Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

15 Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju.

16 Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

17 W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

18 Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

19 W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

20 Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa).

21 Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

22 W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego.

23 Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, na skutek których L. J. nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nadto organ wskazał, iż skarżący na przestrzeni [...] lat życia w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, udowodnił zaledwie łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 5 lat, 4 miesiące i 27 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku. Wskazał również na przerwy w zatrudnieniu, które jednak pomimo zarejestrowania w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku nie mogą być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej.

24 Stanowisko organu w tym względzie zdaniem sądu nie znajduje oparcia w treści cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. tekst jednolity Nr 39, poz. 353 ze zm.).

25 Przepis ten został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno – rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie, art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS.

26 Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowany nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach.

27 Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiott nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty.

28 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

29 W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę fakt, iż jak wskazuje skarżący, a co wynika również z akt rentowych już w 2000 r. skarżący miał problemy zdrowotne, nie jest również wykluczone, iż problemy te istniały wcześniej, bowiem w 2001 r. choroba na którą cierpi skarżący spowodowała jego pobyt w Szpitalu w W. w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] lutego 2001 r., gdzie leczony był na oddziale [...] z rozpoznaniem [...]. W tym okresie wystąpiły również dolegliwości ze strony [...]. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy opinie lekarza specjalisty [...] Dr n. med. M. H.

30 Choroba skarżącego nie jest chorobą typową co potwierdza orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2006 r., z którego wynika, iż na podstawie dostępnej dokumentacji medycznej brak jest możliwości ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego. Tym bardziej zdaniem Sądu w tej sprawie nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639).

31 Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie.

32 Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą co prawda młodą, ale mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych.

33 Należy zwrócić również uwagę na fakt, iż w latach 1995-1996 oraz 1997-2004 skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako bezrobotny, co w jego opisanej wyżej sytuacji przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych".

34 W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych.

35 W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS.

36 Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań.

37 Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekła jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekła w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.