Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., II SA/Wa 358/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., II SA/Wa 358/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego J. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zawieszenia policjanta J. R. w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2015 r. na okres trzech miesięcy.

3 W uzasadnieniu rozkazu Komendant [...] Policji wskazał, co następuje:

4 Organ pierwszej instancji zawiesił [...] J. R. w czynnościach służbowych od dnia [...] stycznia 2015 r. na okres trzech miesięcy. Jednocześnie policjantowi zawieszono 50% należnego ostatnio uposażenia od najbliższego terminu płatności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), a podstawą faktyczną było wydanie wobec wymienionego policjanta przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postanowienia o przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kk. Organ wskazał na obligatoryjność zawieszenia policjanta, wobec którego wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa. Rozkaz ten doręczono stronie za pośrednictwem poczty w dniu [...] grudnia 2014 r.

5 W odwołaniu od powyższego rozkazu policjant zarzucił obrazę przepisów art. 39 ust. 1 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 6 i art. 8 Kpa, poprzez bezprawne zawieszenie w czynnościach służbowych oraz wstrzymanie wypłaty 50% uposażenia. W ocenie strony, policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych na podstawie wskazanego przepisu dopiero w fazie postępowania karnego in personam. W niniejszej sprawie, przed datą wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkazu personalnego, J. R. w postępowaniu karnym nie przedstawiono zarzutu i nie przesłuchano go w charakterze podejrzanego. Policjant wskazał, iż czynność przedstawienia zarzutu i przesłuchania go na tę okoliczność nie została dokonana do dnia wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, a zatem w chwili jego wydania, postępowanie karne nie wkroczyło w fazę in personam. Na poparcie swoich argumentów, J. R. wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych.

6 W ocenie Komendanta [...] Policji odwołanie nie jest zasadne, zaś kwestionowany rozkaz personalny znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 39 ust. 1 i 3 i art. 124 ust. 1 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomił Komendanta Głównego Policji o wszczęciu śledztwa sygn. akt [...] przeciwko funkcjonariuszowi - [...] J. R., któremu postawiono zarzut o przestępstwo z art. 178a § 1 Kk. Do zawiadomienia załączono postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. o przedstawieniu policjantowi zarzutu o to, że: w dniu [...] października 2014 r. w miejscowości [...] gm. [...] woj. [...] prowadził w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...], a przeprowadzone badanie na zawartość alkoholu wykazało 2,60 ‰ oraz 2,43 ‰ alkoholu we krwi, tj. o przestępstwo umyślne, ścigane w trybie oskarżenia publicznego. Wskazane materiały zostały przekazane Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] przez Naczelnika Wydziału Spraw Osobowych Gabinetu Komendanta ówczesnego Policji pismem z dnia [...] grudnia 2014 r.

7 W ocenie Komendanta [...] Policji, wskazując na przytoczone wyżej przepisy, organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania przedmiotowego rozkazu personalnego. Organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Trzymiesięczny okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych mieści się w treści art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy o Policji. Przy czym wyjątkowo naganny charakter zarzucanego policjantowi czynu, uniemożliwia mu wykonywanie zadań przypisanych instytucji zaufania publicznego, jaką jest Policja i uzasadnia zawieszenie w czynnościach służbowych w maksymalnym okresie, określonym przez ustawę. Powyższe uzasadnia także nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności.

8 Organ drugiej instancji podkreślił, iż nie jest rolą organu administracji dokonywanie kontroli prawidłowości działania organu prokuratorskiego. Jak bowiem wskazuje ugruntowane w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych, skoro Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] przesłano postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] o przedstawieniu [...] J. R. w śledztwie [...] konkretnych zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 KK, a więc przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, to jest to wystarczające do przyjęcia, na gruncie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, że przeciwko temu funkcjonariuszowi wszczęto postępowanie karne.

9 J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję (rozkaz personalny) Komendanta [...] Policji, zarzucając:

10 - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji powyższego dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych wyrażających się w stwierdzeniu, iż w dacie wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] decyzji, istniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia [...] J. R. w czynnościach służbowych, podczas gdy ww. zarzut popełnienia występku z art. 178a § 1 k.k. przedstawiono dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r., to jest 6 dni po wydaniu decyzji przez organ I instancji, co organ II instancji, w ramach pełnej kontroli instancyjnej wynikającej z dyspozycji normy art. 15 Kpa, winien był dostrzec a czego zaniechał,

11 - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, przez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni wyrażającej się w stwierdzeniu, iż wskazana norma stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych, nawet wówczas, gdy w związku z toczącym się postępowaniem karnym nie przedstawiono mu zarzutów, tj. postępowanie to znajdowało się w fazie in rem, a nie in personom, podczas gdy z treści ww. przepisu wyraźnie wynika, że policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, co w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji, nie miało miejsca.

12 Wskazując na powyższe zarzuty J. R. wniósł o:

13 - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

14 - uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

15 - wstrzymanie wykonania w całości rozstrzygnięć organów obu instancji;

16 - zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego.

17 W uzasadnieniu skargi J. R. powtórzył zarzuty odwołania i na poparcie swojej argumentacji wskazał na wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 60/14, NSA z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 167/09.

18 Skarżący podkreślił, iż wadliwa decyzja organu pierwszej instancji została wydana w innym stanie rzeczy, który organ drugiej instancji powinien respektować i conajmniej wydać decyzję reformatoryjną. Ponieważ jednak organ drugiej instancji powielił błędy organu pierwszej instancji, naruszając przy tym wskazane normy prawa, przedmiotowa skarga zdaje się być zasadną i w tym stanie rzeczy powinna skutkować uchyleniem obu decyzji.

19 W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

22 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

23 Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazywał, iż w dniu [...] listopada 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 175a § 1 Kk. Zaś w dniu [...] grudnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał rozkaz personalny (decyzję) o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych i o zawieszeniu części wypłaty uposażenia. W postępowaniu karnym skarżącemu przedstawiono zarzuty w dniu [...] grudnia 2014 r., zaś w dniu [...] stycznia 2015 r. organ drugiej instancji rozpatrzył odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2014 r.

24 Zazwyczaj wydanie przez prokuratora postanowienia o przedstawieniu zarzutu łączy się z jednoczesnym jego ogłoszeniem podejrzanemu i przesłuchaniem go na okoliczności wskazane w rzeczonym postanowieniu. Dokonanie tych czynności w postępowaniu karnym ma ten skutek, iż od tego momentu osoba, której przedstawiono zarzuty staje się podejrzanym, zaś postępowanie karne wstępuje w fazę postępowania przeciwko danej osobie – tu podejrzanemu (in personam). Jak wynika z przytoczonego wyżej stanu faktycznego sprawy wydanie decyzji w trybie art. 39 ustawy o Policji nastąpiło przed ogłoszeniem zarzutów i przed przesłuchaniem podejrzanego na tę okoliczność.

25 Istotą niniejszej sprawy jest zatem rozstrzygnięcie, czy takie procedowanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] było prawidłowe – to jest zgodne z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.

26 Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.

27 Przywołany przepis wyraźnie obliguje do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, ale dopiero w sytuacji, gdy dochodzi do wszczęcia postępowania karnego przeciwko policjantowi, czyli "przeciwko osobie". Podkreślenia wymaga, że taki sposób rozumienia tego przepisu jest niewątpliwy - postępowanie przygotowawcze z fazy "in rem" (w sprawie), dla możliwości zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, musi przekształcić się w postępowanie "in personam" - tj. przeciwko osobie.

28 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie można wykładać i stosować w oderwaniu od procedury karnej.

29 Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt V KK 453/12 orzekł, że "dla przyjęcia, że nastąpiło przekształcenie postępowania z fazy in rem w fazę in personam, niezbędne jest łączne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego, oczywiście, o ile nie skorzysta on z prawa do odmowy składania wyjaśnień oraz gdy nie wystąpią sytuacje wskazane w art. 313 § 1 in fine Kpk.".

30 Wspomniany przepis art. 313 § 1 Kpk stanowi, że jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza je niezwłocznie podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Przepis art. 71 § 1 Kpk stanowi natomiast, że za podejrzanego uważa się osobę, co do której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której bez wydania takiego postanowienia postawiono zarzut w związku z przystąpieniem do przesłuchania w charakterze podejrzanego.

31 W postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV KK 31/07 Sąd Najwyższy stwierdził, że "wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie można utożsamiać z jego sporządzeniem, gdyż wydanie postanowienia oznacza zarazem jego uzewnętrznienie. Aby postanowienie to zostało uznane za wydanie, czyli prawnie skuteczne, niezbędne jest kumulatywne spełnienie 3 warunków: sporządzenie postanowienia, jego niezwłoczne ogłoszenie i przesłuchanie podejrzanego" (zobacz także wyroki SN: z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt IV KK 150/06, z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt V KK 376/09, oraz postanowienie SN z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt IV KK 256/08).

32 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o Policji jest możliwe w razie wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego, czyli tej fazy postępowania, która toczy się przeciwko osobie. Faza ta zaczyna się z chwilą wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów, przy czym "wydanie" postanowienia to nie tylko sporządzenie postanowienia ale jednoczesne ogłoszenie tego postanowienia danej osobie i przesłuchanie tej osoby jako podejrzanego.

33 Na takie rozumienie powyższego przepisu zwraca także uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 89/12, który w swojej tezie stanowi, iż "Dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, ...". Podobną argumentację zawiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 60/14 (nadto stany przedmiotowe niniejszej sprawy i sprawy rozpoznawanej przez WSA w Gdańsku są podobne).

34 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkazu personalnego w dniu [...] grudnia 2014 r. było przedwczesne i naruszało treść art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Błędnie bowiem organ pierwszej instancji sam fakt wydania przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] postanowienia o przedstawieniu zarzutów utożsamiał z faktem przedstawienia podejrzanemu tego postanowienia (co w tym przypadku nastąpiło później, bo dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r.). W postępowaniu karnym z samego faktu wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów nie wynika postawienie danej osoby w stan podejrzenia – niezbędne jest jeszcze przedstawienie danej osobie tych zarzutów i przesłuchanie. Abstrahowanie w tej materii przez oba organy Policji od zasad postępowania karnego jest niedopuszczalne i musi skutkować uchyleniem podjętych z taką wadą rozkazów personalnych.

35 Trafnie zatem twierdzi skarżący w skardze, iż organ drugiej instancji, rozpatrujący sprawę w dniu [...] stycznia 2015 r. mógł zastosować rozstrzygnięcie reformatoryjne, zamiast rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy rzeczonego rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

36 Naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego (art. 39 ust. 1 ustawy) doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

37 W niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż ze sformułowania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wynikało zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych dopiero od dnia [...] stycznia 2015 r.

38 Sąd Administracyjny rozpoznaje daną sprawę pod kątem jej stanu faktycznego i prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. W niniejszej sprawie, w dniu [...] grudnia 2014 r. nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Najwcześniejsza możliwość zastosowania tego przepisu nastąpiła dopiero po dniu [...] grudnia 2014 r., co stanowi o przedwczesności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, z uwagi na wadliwą subsumcję stanu faktycznego i prawnego.

39 Z tych samych przyczyn, dla bytu niniejszej sprawy nie ma znaczenia, iż w chwili wyrokowania skarżący nie był już policjantem.

40 Dlatego z przyczyn wskazanych powyżej, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.