Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 256/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 256/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w zakresie, w jakim dotyczą one rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w zakresie opisanym w pkt 1, nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 k.p.a. oraz art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]: stwierdził nieważność decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. i cofnął uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przyznane tą decyzją D. S.; oraz orzekł wobec D. S. zwrot pobranego nienależnego równoważnika pieniężnego w wysokości 640 zł do kasy Zakładu Karnego Nr [...] w G. w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja się uprawomocni.

3 Na skutek złożonego przez D. S. odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], jako pozostająca w oczywistej sprzeczności z treścią art. 178 ust. 1 ww. ustawy, została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, w związku z czym należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 181 ust. 1 powołanego aktu, w przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego należało wydać decyzję o jego zwrocie.

4 Na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej D. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 970/11) uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie leży w jego kognicji i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a") odrzucił skargę.

6 W uzasadnieniu swego postanowienia, Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r., ocena legalności przedmiotowej decyzji nie leży już w kompetencjach sądu administracyjnego, gdyż przedmiotowa sprawa nie została wymieniona w art. 218 w/w ustawy, w którym to przepisie ustawodawca określił katalog spraw rozstrzyganych przez organ w formie decyzji, od których stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

7 Ponadto Sąd zauważył, że wymieniona wyżej kategoria spraw nie została także objęta normą art. 219 ust.1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem nie jest ona rozstrzygana w formie rozkazu personalnego. Odnosząc się z kolei do art. 217 w/w ustawy Sąd wskazał, że przepis ten zawiera katalog spraw ze stosunku służbowego rozstrzyganych przez przełożonego w formie pisemnej. Do grupy tej zaliczono m. in. sprawy dotyczące ustalania uposażenia, przyznawania świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Jeżeli więc sprawa dotycząca kwestii przyznania funkcjonariuszowi tej Służby równoważnika z tytułu braku mieszkania należy do wskazanej kategorii, załatwienie jej następuje w określonej w powołanym wyżej przepisie formie.

8 Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro na gruncie powoływanego wyżej aktu przepisem ustalającym generalną właściwość sądów w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 w/w aktu, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, sąd ten jest właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej prawa strony do równoważnika pieniężnego, którego dotyczy omawiana sprawa. Sąd ten będzie zatem także właściwy do rozstrzygnięcia o kwestiach pobocznych związanych ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji jak chociażby zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. odrzucił powyższą skargę przyjmując, że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

9 Skargę na to postanowienie wniósł Dyrektor Generalny Służby Więziennej (zwany dalej także "Dyrektorem Generalny"), który zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię, to jest art. 218 ust. 1, art. 219 ust.1 i 2, art. 220 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" a w szczególności art. 178 i art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.).

10 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Dyrektor Generalny wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

11 Kasator aprobował wprawdzie twierdzenie, że co do zasady sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej, ale podnosił, że dokonana przez Sąd I instancji analiza art. 217, 218 i 219, pomija kwestię, że formę podejmowanych rozstrzygnięć w sprawach ze stosunku służbowego, regulują nie tylko przepisy zamieszczone w rozdziale 20 ustawy o Służbie Więziennej. Z przepisów art. 172, 175, 181 ust. 1, 182 ust. 6, 187, 188 ust. 1 - 3, 190, 192 (rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej) wynika zaś wprost, że sprawy przydzielania (także odmowy) oraz opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych, a także zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych równoważników pieniężnych, również są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych. Wprawdzie inne przepisy rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej, regulujące uprawnienia funkcjonariuszy w sprawie przyznania lub odmowy przyznania równoważników pieniężnych z tytułu braku mieszkania (art. 178 - 180), za remont lokalu mieszkalnego lub domu ( art. 182 ust. 1-5), przyznanie zwrotu kosztów dojazdu (art. 183), przyznania pomocy finansowej (art. 184 – 186), nie regulują formy załatwiania tych spraw, to jednak w przypadku przyznania lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz zwrotu tej pomocy, formę załatwienia w/w spraw regulują akty wykonawcze do ustawy o Służbie Więziennej, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służb Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986). Organ stwierdził przy tym, że w art. 192 ustawy o Służbie Więziennej wskazano, że decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z 18 rozdziału powoływanego aktu wydają wymienione w tym przepisie organy. Dlatego też, pomimo zapisu art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, sprawa dotycząca kwestii równoważnika pieniężnego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej z tytułu braku lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 178 i art. 181 ustawy o Służbie Więziennej, jest sprawą administracyjnoprawną.

12 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 84/12) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w jakiej dotyczy ono odrzucenia skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego oraz oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

13 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważył, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523), która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., w nieco odmienny, niż poprzednio sposób, reguluje kwestię sposobu orzekania w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących ich potrzeb mieszkaniowych, odstępując od zasady, że każde w tym przedmiocie rozstrzygnięcie musi mieć formę decyzji administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym poszczególne rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały uregulowane w różny sposób. I tak, o ile nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej, zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, o tyle cofnięcie uprawnienia do otrzymywania tego świadczenia oraz o rozstrzyganie o zwrocie pobranego nienależnie równoważnika pieniężnego następuje decyzją administracyjną.

14 Wynika to z analizy przepisów ustawy o Służbie Więziennej, a zwłaszcza przepisów Rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" oraz Rozdziału 20 ustawy, zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". I tak z rozdziału poświęconego "mieszkaniom funkcjonariuszy" wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje spraw, załatwianych w formie decyzji. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną.

15 Natomiast w rozdziale 20 ustawy poświęconym "rozpatrywaniu sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Jednocześnie w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

16 Wyżej przedstawione argumenty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazały przyjąć, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w G., pod rządami nowej ustawy, nie mógł w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnąć o przyznaniu D. S. równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Takie bowiem rozstrzygnięcie nastąpić mogło jedynie – zgodnie z art. 217 ust. 1 w/w aktu – w formie pisemnej. Sąd I instancji zatem słusznie uznał brak swojej kognicji w zakresie rozpoznania skargi D. S. na decyzję Dyrektora Generalnego w części, w jakiej organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. i dlatego zasadnie odrzucił złożoną przez skarżącą skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w punkcie 1, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w G. przyznającej D. S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

17 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kwestia zwrotu nienależnie pobranego równoważnika z tytułu braku mieszkania, uregulowanego w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, przedstawia się inaczej, gdyż – po myśli art. 181 ust. 1 w/w ustawy – w sytuacji gdy równoważnik pieniężny został pobrany nienależnie, orzeczenie w przedmiocie jego zwrotu następuje decyzją administracyjną. Analogiczne rozwiązanie – jak wyżej wskazano – zostało przez ustawodawcę przewidziane w przypadku orzekania przez organ w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono (wśród spraw dotyczących świadczeń pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Służby Więziennej) rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza.

18 Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że skarżąca D. S. była uprawniona wnieść skargę od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

20 Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

21 Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191).

22 Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego, na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które polega na ustaleniu czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

23 Dodać trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i może nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie jednoznacznie ustalone, że decyzja jest obarczona jedną z wad z art. 56 § 1 k.p.a.

24 Wśród wad wymienionych w w/w przepisie (§1 pkt 2) ustawodawca wymienił wadę rażącego naruszenie prawa. Nie wdając się w szersze rozważania na ten temat skonstatować należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. W konsekwencji w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

25 Dodać przy tym trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego. Organ nie posiada uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie nieważnościowe nie może zastępować lub powtarzać postępowania odwoławczego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania nieważnościowego organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym.

26 Powyższe rozważania, a zwłaszcza ostatni ich fragment prowadzą w szczególności do wniosku, że w postępowaniu nieważnościowym, jako trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, niedopuszczalne jest rozpatrywanie sprawy co do istoty, gdyż te zastrzeżone jest do postępowania zwykłego.

27 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu nr [...] w G. z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, jak i Dyrektor Generalny Służby Więziennej orzekli wobec skarżącej także o zwrocie pobranego nienależnie równoważnika pieniężnego w wysokości 640 zł, a więc orzekli co do istoty w sprawie, która nie była objęta postępowaniem nieważnościowym i w związku z tym należało ją rozpoznać w trybie zwykłym.

28 W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego i to co najmniej w dwóch aspektach.

29 Po pierwsze, w stosunku do skarżącej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwrocie pobranego nienależnego równoważnika pieniężnego (którą to decyzję, w tej części, Dyrektor Generalny Służby Więziennej utrzymał w mocy) mimo, iż w sprawie tej nigdy nie wszczęto postępowania administracyjnego.

30 Z zawiadomienia organu I instancji, tj. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika bowiem jednoznacznie, że skarżącą poinformowano jedynie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora zakładu karnego z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, a nie o jego zwrocie jako świadczenia nienależnie pobranego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady określonej w art. 10 k.p.a., należy traktować jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza gdy spowodowało istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 40). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie do takiego rażącego naruszenia procedury doszło albowiem zarówno w postępowaniu pierwszoinstatncyjnym, jak i postępowaniu odwoławczym, skarżąca nie została skutecznie powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu, zdaniem organów, nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, a zatem w istotny sposób ograniczono jej uprawnienia jako strony postępowania.

31 Po drugie, i jednocześnie najistotniejsze, w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, które – jak już wskazano wcześniej – nie polega na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy ale na ustaleniu czy decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a., orzeczono co do istoty sprawy tj. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia i tym samym rażąco naruszono procedury postępowania.

32 W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany orzec, zgodnie z art. 145 pkt 2 p.p.s.a., że treść zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2011 r., w zakresie, w jakim dotyczą one rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanego przepisu 156 §1 k.p.a., a charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzje te nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organy praworządnego państwa, a w konsekwencji, podlegają one stwierdzeniu nieważności.

33 Niezależnie od powyższego Sąd dodatkowo zwraca dodatkowo uwagę na fakt, że wydając zaskarżone decyzje o "cofnięciu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania" organy wydały decyzję administracyjną o zwrocie pobranego nienależnego równoważnika nie czekając na rozstrzygnięcie tej kwestii przez właściwy merytorycznie sąd. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 r., w takim przypadku, tj. sporu pomiędzy stronami, zainteresowanej stronie służy prawo do ochrony swoich praw przed sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy, co wynika z przytoczonej analizy prawnej przytoczonych przepisów oraz właściwości sądów powszechnych w tych sprawach.

34 Mając na uwadze powyższe, zaskarżone organy nie tylko pozbawiły stronę konstytucyjnego prawa do ochrony jej interesów przez niezawisły Sąd, ale wydały decyzje o zwrocie świadczenia bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie prawa do takiego świadczenia przez właściwy in meriti Sąd.

35 Choć wykracza to poza granice rozpoznania niniejszej sprawy, to ze względu na treść omawianego postanowienia NSA w sprawie OSK 84/12 w aspekcie ustaleń dotyczących właściwości sądów z zakresu prawa pracy w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, wydaje się zasadnym zwrócenie uwagi także na to, że przy ewentualnym dalszym prowadzeniu sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, organ winien rozważyć celowość zastosowania instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 pkt 4) k.p.a. albowiem rozstrzygnięcie tej sprawy zależne będzie - co do zasady - od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii przysługującego stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

36 Z uwagi na powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

37 W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.