Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., II SA/Wa 1615/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., II SA/Wa 1615/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), którą odmówił M. F. przyznania emerytury w drodze wyjątku.

3 Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

4 Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. M. F. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie emerytury w drodze wyjątku.

5 Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Powodem decyzji odmownej stało się niewskazanie szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń w całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

6 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. F. wniósł o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, wskazujące, iż ma [...] lata, jest w tragicznej sytuacji, bowiem jest całkowicie niezdolny do pracy z uwagi na wzrok i operację serca i nie posiada żadnych środków do życia.

7 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił warunki wymienione w tym przepisie. Powołany wyżej art. 83 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności, zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach.

8 Organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na przestrzeni [...] lat życia skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i [...] dni okresów składkowych.

9 Wprawdzie świadczenie w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż ten nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia szczególnych warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 764/05).

10 W okresach: od osiągnięcia pełnoletniości w dniu [...] .10.1959 r., do [...] .04.1986 r., od. [...] .11.1986 r. do [...] .01.1999 r. i od [...] .08.2000 r. do [...] .05.2004 r. skarżący nie udokumentował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do emerytury w trybie zwykłym był zatem stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależnie od woli osoby ubezpieczonej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

11 Organ podał, że M. F. wiek emerytalny osiągnął w dniu [...] października 2006 r. Natomiast orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy od [...] maja 2008 r.

12 Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że do stażu pracy skarżącego nie zostały uwzględnione okresy zatrudnienia z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie w okresach: [...] .07.1964 r. – [...] .12.1974 r., [...] .03.1975 r. – [...] .08.1986 r., [...] .05.1992 r. – [...] .11.1992 r. i [...] .06.1993 r. – [...] .10.1993 r. Fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Natomiast w latach 2000-2004 skarżący był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego.

13 Jednocześnie organ wskazał, że sama trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to bowiem nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet jeżeli potrzeby te są uzasadnione.

14 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której tak jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał na swoją tragiczną sytuację materialną i zdrowotną.

15 W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

18 Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

19 W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną . Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym.

20 Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

21 Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju.

22 Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

23 W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

24 W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

25 Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.)

26 Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

27 W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego.

28 Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanek szczególnych okoliczności, na skutek których zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie.

29 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

30 W ocenie Prezesa Zakładu, fakt iż skarżący udokumentował tylko 2 lata, 8 miesięcy i [...] dni okresów składkowych oraz uznanie go za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero w dniu [...] maja 2008 r. nie uzasadnia uznania, iż nie nabył on uprawnień do emerytury w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Bezspornym jest co wynika zarówno z uzasadnienia decyzji jak i decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz dokumentów złożonych do akt sprawy przez skarżącego, iż w okresach od [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1992 r. i od [...] czerwca 1993 r. do [...] października 1993 r. skarżący był zatrudniony w Przedsiębiorstwie Usługowo Handlowych [...] od [...] lipca 1964 r. do [...] grudnia 1974 r. W. w W. oraz w okresie od [...] marca 1975 r. do [...] maja 1986 r. w O. w O. Okresy te jednak nie zostały uwzględnione w wyliczeniu stażu pracy z powodu braku świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, co było powodem odnowy przyznanie skarżącemu emerytury w trybie zwykłym. Bezsporne jest również, iż skarżący przedkładał organom świadectwa pracy z tych zakładów bowiem kserokopie tych dokumentów przedłożył również Sądowi. W tej sytuacji zadaniem Sądu, który występuje w niniejszej sprawie, gdy bezspornym jest, iż skarżący był zatrudniony (oprócz okresu uznanego przez organ) przez ponad 22 lata, a z uwagi na brak dokumentacji okres ten nie może zostać uznany za okres zatrudnienia, występują szczególne okoliczności na skutek których M. F. nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury.

31 Wskazać ponadto należy czego nie zauważa organ, iż nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639).

32 Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono całkowitą niezdolność do pracy skarżącego od dnia [...] maja 2008 r. Jednak orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w W. z dnia [...] lutego 2013 r. zaliczono M. F. do stopnia niepełnosprawności znacznego i ustalono, iż stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2007 r. Natomiast zarówno z tego orzeczenia jaki i ze złożonego przez skarżącego uzupełniającej opinii biegłego lekarza [...] wynika, iż stwierdzono u M. F. znaczny stopień niepełnosprawności z powodu [...] . Jednak z powodu braku dokumentacji [...] nie można ustalić od kiedy ten stan ma miejsce. W tej sytuacji zdaniem Sądu można przyjąć, iż ograniczenie aktywności zawodowej skarżącego może być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi jego możliwości na rynku pracy. Tym bardziej, iż jak to wskazuje organ skarżący w okresie od [...] sierpnia 2000 r. do [...] maja 2004 r., [...] lipca 2004 r. – [...] listopada 2004 r. i [...] lutego 2006 r. – [...] października 2006 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Natomiast o jego aktywności w poszukiwaniu pracy świadczy fakt, iż w okresie od [...] czerwca 2004 r. – [...] czerwca 2004 r., [...] listopada 2004 r. do [...] października 2005 r., [...] listopada 2005 r. – [...] lutego 2006 r. oraz [...] sierpnia 2008 r. – [...] października 2008 r. przebywał w zatrudnieniu.

33 W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS.

34 Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań.

35 Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.