Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., II SA/Wa 1330/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., II SA/Wa 1330/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Jacek Fronczyk Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3, art. 44 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w związku ze zgłoszeniem do rejestracji Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych zbioru danych o nazwie [...] , dokonanym przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] :

3 1. odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] , rejestracji zbioru danych osobowych o nazwie [...] ,

4 2. nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] :

5 a) usunięcie ze zbioru danych o nazwie [...] danych nieadekwatnych do celu ich przetwarzania, tj. miejsca urodzenia, numeru ewidencyjnego PESEL, Numeru Identyfikacji Podatkowej, serii i numeru dowodu osobistego,

6 b) ograniczenie przetwarzania w zbiorze o nazwie [...] innych, niż wymienione w pkt 2a) danych osobowych, wyłącznie do ich przechowywania do czasu zarejestrowania tego zbioru po jego ponownym zgłoszeniu, stosownie do art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie danych osobowych.

7 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 5 maja 2009 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło zgłoszenie do rejestracji zbioru danych osobowych o nazwie [...] złożone przez administratora danych, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] . W treści nadesłanego zgłoszenia zbioru administrator oświadczył, że w przedmiotowym zbiorze przetwarza dane klientów w zakresie m. in. miejsca urodzenia, numeru ewidencyjnego PESEL, Numeru Identyfikacji Podatkowej, serii i numeru dowodu osobistego "w celach marketingowych oraz do badań statystycznych". Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, w dniu 20 października 2009 r. skierował do pełnomocnika administratora pismo, w którym pełnomocnik administratora został poinformowany, że naruszenie zasady adekwatności stanowi przesłankę wydania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych decyzji o odmowie rejestracji zbioru danych na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych.

8 Organ w uzasadnieniu przytoczył treść art. 40 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych i wyjaśnił, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, rejestracji zgłoszonego zbioru danych, jeżeli przetwarzanie naruszałoby zasady określone w art. 23-30 tej ustawy, tj. wówczas gdy administratorzy danych pozyskują dane ponad rzeczywiste potrzeby, wykraczając poza zakres danych uzasadniony realizacją ściśle określonego celu.

9 Zdaniem organu, administrator nie uzasadnił konieczności pozyskiwania do zbioru danych o nazwie [...] danych dotyczących miejsca urodzenia, numeru ewidencyjnego PESEL, Numeru Identyfikacji Podatkowej, serii i numeru dowodu osobistego. W ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, przetwarzanie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wskazanych danych wykracza poza potrzeby wynikające z celu ich przetwarzania określonego w treści zgłoszenia.

10 Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż administrator danych przetwarza dane w zakresie szerszym niż jest to potrzebne do realizacji celu, organ uznał, że administrator danych narusza zasadę adekwatności, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, i tym samym organ był zobligowany do wydania decyzji odmawiającej rejestracji zgłoszonego zbioru danych osobowych.

11 Wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. pełnomocnik [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.

12 W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] podniósł, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została skierowana do podmiotu nieistniejącego, bowiem spółka [...] z siedzibą we [...] została wykreślona z KRS z dniem [...] grudnia 2009 r. na skutek połączenia ze spółką [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...] , w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Spółka powstała z połączenia obu ww. spółek, prowadzi działalność pod firmą [...] Sp. z o.o.

13 W związku z tym, pełnomocnik wystąpił o dokonanie rejestracji zbioru danych o nazwie [...] w rejestrze zbiorów danych osobowych, prowadzonym przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, z wyłączeniem, w stosunku do treści zgłoszenia z dnia 27 kwietnia 2009 r., następujących danych osobowych: miejsca urodzenia oraz serii i numeru dowodu tożsamości, przy uwzględnieniu, że rejestracja winna nastąpić na rzecz następcy prawnego administratora danych, wskazanego w zgłoszeniu o rejestrację zbioru danych, tj. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] .

14 Jednocześnie pełnomocnik [...] Sp. z o. o. dokonał aktualizacji wniosku o rejestrację zbioru danych w zakresie obejmującym zmianę administratora danych na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i zmianę (zawężenie) zakresu danych.

15 Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 134 kpa, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

16 W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., została doręczona [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 16 lutego 2011 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu 8 marca 2011 r., natomiast termin do jego złożenia upłynął w dniu 2 marca 2011 r., a zatem złożenie wniosku nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu zawitego.

17 Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia 29 lipca 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

18 1. art. 45 kpa poprzez błędne przyjęcie, że doręczenie decyzji administracyjnej stronie, będącej spółką prawa handlowego, nie na adres lokalu jej siedziby, jest doręczeniem prawidłowym i skutecznym,

19 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę, że decyzja została doręczona nie do lokalu siedziby, lecz do fabryki skarżącego, mimo pokwitowania odbioru z użyciem pieczęci wskazującej tę okoliczność,

20 3. art. 125 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych wydanego przez organ postanowienia, tj. na jaki adres została doręczona decyzja z dnia 11 lutego 2011 r.

21 W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

22 W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., od której Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie została prawidłowo doręczona i w konsekwencji nie nastąpiły prawne skutki doręczenia tej decyzji w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

23 Spółka wskazała, że stosownie do art. 45 kpa, jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Aby doręczenie pisma w postępowaniu administracyjnym było skuteczne, spełnione muszą być łącznie dwa warunki, tj. doręczenie musi mieć miejsce w lokalu siedziby i musi nastąpić do rąk osoby uprawnionej do odbioru pisma. Spółka podniosła, że siedzibą jednostki organizacyjnej – w tym wypadku spółki z o.o. – jest siedziba spółki ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym. W przypadku skarżącego jest to adres w [...] , obowiązujący również w dacie doręczania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Skarżąca Spółka podkreśliła, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została doręczona nie w lokalu siedziby spółki (tj. w [...] ), lecz na adres fabryki należącej do Spółki, zlokalizowanej we [...] , która to fabryka stanowi jedno z miejsc wykonywania działalności gospodarczej przez Spółkę.

24 Spółka wskazała ponadto, że na druku pocztowym potwierdzenia odbioru przesyłki została umieszczona pieczątka firmowa Spółki, na której wyraźnie wskazano, że dotyczy spółki [...] z siedzibą w [...] "Fabryka we [...] ". W związku z tym Spółka zarzuciła, że organ w toku badania terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wziął pod uwagę tych okoliczności, mimo że na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru uzyskał wiedzę w tym zakresie. Zdaniem Spółki, niezależnie od tego, że przesyłka została odebrana, a na potwierdzeniu jej odbioru została umieszczona pieczątka potwierdzająca powiązanie lokalizacji we [...] z przedsiębiorstwem Spółki, nie konwaliduje to wadliwości zaadresowania decyzji przez organ i doręczenia jej do miejsca, które nie jest lokalem siedziby jednostki organizacyjnej.

25 Spółka podkreśliła przy tym, że postępowanie, w wyniku którego została wydana decyzja, zostało wszczęte na wniosek poprzednika prawnego strony, tj. spółki [...] z siedzibą we [...] . Pismo organu z dnia 20 października 2009 r. zostało doręczone ówczesnemu pełnomocnikowi spółki [...] Spółka [...] z siedzibą we [...] , została wykreślona z KRS z dniem [...] grudnia 2009 r., na skutek połączenia ze spółką [...] z siedzibą w [...] , w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Spółka powstała z połączenia obu ww. spółek, prowadzi działalność pod firmą [...] Sp. z o.o. Na skutek przejęcia, zgodnie z art. 494 ksh, nastąpiła sukcesja generalna również w zakresie praw i obowiązków związanych z przedmiotowym postępowaniem. Mimo to, decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została skierowana do [...] Sp. z o.o., a więc do podmiotu nieistniejącego. Skoro tak, to uznać należy, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa, z uwagi na brak zdolności prawnej tego podmiotu. Spółka wskazała, że decyzja została doręczona przez organ na adres we [...] , z racji tego, że organ wydał decyzję w stosunku do poprzednika prawnego skarżącej Spółki, tj. [...] Sp. z o.o., z siedzibą we [...] . Okoliczności powyższe nie zostały jednak uwzględnione w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, mimo że skarżąca Spółka w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, poinformowała organ o nieistnieniu adresata decyzji. Organ mógł sam powziąć wiadomość o wadliwości decyzji, odbierając zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z danymi odbiorcy. Mimo, że adresatem decyzji była [...] Sp. z o.o we [...] organ w treści uzasadnienia postanowienia utrzymuje, że decyzja została doręczona [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , pomijając okoliczność, że decyzja została doręczona innemu podmiotowi niż adresat decyzji, a z uwagi na wadliwe określenie strony decyzji, którego konsekwencją było nieprawidłowe doręczenie decyzji, można uznać, że skarżący dowiedział się o decyzji, nie zaś, że została mu ona doręczona.

26 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

27 Organ, odnosząc się do kwestii doręczenia pism w lokalu siedziby jednostki organizacyjnej, podniósł, że treść art. 41 § 1 i § 2 kpa nakłada na strony i ich przedstawicieli obowiązek zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu. Zdaniem organu przepis ten powinien mieć zastosowanie również w przypadku, gdy zmiana adresu jest następstwem połączenia spółek w trybie art. 492 § 1 ksh. Organ podniósł, że od dnia złożenia zgłoszenia do rejestracji zbioru danych do dnia wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w aktach brak było jakiejkolwiek informacji o zmianie adresu strony. Organ wysłał decyzje na adres wskazany w zgłoszeniu zbioru do rejestracji, był to jedyny adres znany organowi. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze organ uznał za niezasadne.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

29 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

30 Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

31 Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest, zgodnie z art. 134 kpa, stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

32 Z powołanego wyżej przepisu art. 134 kpa wynika, że postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie administracyjne. Przesłanką wydanego w trybie art. 134 kpa postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jest jednak ustalenie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji stronie.

33 W rozpoznawanej sprawie, organ doręczył swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. na adres umieszczony we wniosku [...] Sp. z o. o. z dnia 14 kwietnia 2009 r. tj. [...] . Skarżąca Spółka, kwestionując prawidłowość doręczenia jej tej decyzji wskazywała, że prawidłowym adresem, pod którym decyzja winna być doręczona był adres lokalu siedziby Spółki, tj. ul. [...] w [...] .

34 Podkreślić należy, że zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że prawidłowe zastosowanie art. 41 § 2 kpa, tj. uznanie doręczenia pod dotychczasowym adresem za prawnie skuteczne, uzależnione jest od uprzedniego poinformowania stron postępowania o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu i skutkach zaniechania w tym zakresie. Zgodnie z art. 9 kpa zdanie pierwsze - wyrażającym zasadę ogólną informowania stron - organy administracji publicznej obowiązane są do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

35 W ramach realizacji tego obowiązku, organy powinny informować strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa procesowego, w tym o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 kpa oraz o skutkach jego niedopełnienia. Zaniechanie tego obowiązku przez organ uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy zawartej w omawianym art. 41 § 2 kpa (v. Borkowski, [w] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6. wyd., Warszawa 2004, Art. 41). Przywołać w tym miejscu należy również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, zgodnie z którym obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 kpa obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach jej niedopełnienia (LEX nr 194724). Natomiast zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05 - doręczenie na dotychczasowy adres, bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu, nie może zostać uznane za skuteczne (LEX nr 193350).

36 Podzielając stanowisko piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym powyżej zakresie Sąd stwierdza, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie zgłoszenia do rejestracji Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych zbioru danych o nazwie [...] , dokonanym przez [...] Sp. z o. o., z siedzibą we [...] , pouczył strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu.

37 W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca Spółka nie poinformowała organu o zmianie adresu swojej siedziby. Jednakże w prowadzonym postępowaniu organ nie wykazał, aby dopełnił obowiązku wymienionego w art. 41 § 1 kpa, tj. pouczenia o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadamiania o zmianie adresu, które wynikają z § 2 tegoż przepisu. Nie potwierdza tego faktu ani analiza pisma z dnia 20 października 2009 r., ani żaden inny dokument zawarty w aktach sprawy. Otrzymane przez skarżącą Spółkę pismo nie zawiera pouczenia o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Doręczenie na dotychczasowy adres, bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu, nie może zostać uznane za skuteczne. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 39-49 kpa jest doniosły prawnie. Z nim są związane bowiem skutki materialne i procesowe.

38 Wskazane wyżej zachowanie organu stanowi naruszenie art. 9 kpa i określonej w nim zasady informowania stron.

39 Podkreślić ponadto należy, że z faktu poinformowania strony pismem z dnia 20 października 2009 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także z poinformowania strony, na podstawie art. 73 § 1 kpa o możliwości przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie wynika, że organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 9 kpa.

40 Wobec powyższego, nieuzasadnione jest stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę zarzucił skarżącej Spółce, że nie został przez nią poinformowany o zmianie adresu do doręczeń korespondencji i na tej podstawie uznał, że doręczenie pod dotychczasowym adresem jest prawnie skuteczne.

41 Brak pouczenia skarżącej o ciążących na niej obowiązkach procesowych wyłącza możliwość przyjęcia, że decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2011 r. została skutecznie doręczona w zgodzie z art. 41 § 2 kpa. Odmienne stanowisko organu narusza art. 41 § 1 kpa. Uchybienie powyżej wskazanym przepisom postępowania administracyjnego miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia ono uwzględnienie skargi.

42 Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności do uznania, że w sprawie organ nie dopełnił wymogu wynikającego z art. 41 kpa.

43 W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.